Tweede conclusie vertrouwensbeginsel: omvang van dispositieschade

Gerechtvaardigd vertrouwen
Als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, moet een bestuursorgaan beoordelen of nakoming van een toezegging zwaarder weegt dan algemene belangen of belangen van derden. Luidt de conclusie op die vraag bevestigend? Dan kan het bestuursorgaan verplicht zijn de schade te vergoeden die de betrokkene juist door dat gewekte vertrouwen heeft geleden. Deze belangenafweging staat bekend als ‘de derde stap’.

Eerste conclusie: dispositieschade als gevolg van gerechtvaardigd vertrouwen
Eerder, in augustus 2024, nam Snijders zijn eerste conclusie over de derde stap. Hij oordeelde dat als iemand gerechtvaardigd heeft vertrouwd op een toezegging van een bestuursorgaan, maar dat bestuursorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen na het maken van de belangenafweging niet kan én niet hoeft te honoreren, deze persoon recht heeft op vergoeding van zijn schade als gevolg van de niet-nagekomen toezegging: de dispositieschade. In zulke gevallen is sprake van een rechtmatig besluit. Alleen van het (in een eerder stadium) wekken van vertrouwen kan in dat geval worden gezegd (in elk geval achteraf) dat dit niet had moeten plaatsvinden. Daarom moet alleen de schade worden vergoed die door het wekken van dát vertrouwen is ontstaan.

De burgerlijke rechter is en blijft bevoegd met betrekking tot vorderingen wegens wanprestatie en onrechtmatige daad, óók wanneer een besluit als zodanig rechtmatig is. Als gerechtvaardigd vertrouwen na de belangenafweging het onderspit delft, blijft het besluit namelijk (in beginsel) rechtmatig. In het bestuursrechtelijke spoor kan de burger dan wél honorering van het vertrouwen krijgen of vergoeding van dispositieschade. Voor méér schadevergoeding moet hij naar de burgerlijke rechter. Die kan oordelen dat hij financieel moet worden gebracht in de positie alsof het toegezegde besluit wél was genomen: het positieve belang.

Tweede conclusie: vaststellen en vergoeden van dispositieschade
Een tweede conclusie was nodig, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) in de uitspraak die op de eerste conclusie volgde niet toekwam aan de omvang van de schadevergoeding. De Afdeling oordeelde dat geen sprake was van een toezegging door het bestuursorgaan, waardoor zij niet toekwam aan de derde stap (vaststelling van de schade). Het bleef daardoor onduidelijk wat precies onder ‘dispositieschade’ valt. In zijn tweede conclusie zet Snijders dit (meer concreet) uiteen.

Waar gaat de zaak over?
De zaak gaat over een dwangsom, opgelegd door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (het “college”) aan Keizerrijk (een projectontwikkelaar). De parkeerplaatsen bij de ontwikkellocatie, Vijzelstraat 75, zouden volgens het college in strijd zijn met het bestemmingsplan. 

Keizerrijk heeft op een locatie elders, Marcellisstraat 73, woningen gebouwd en verkocht. Hiervoor waren parkeerplaatsen nodig. Keizerrijk vond deze parkeerplaatsen op het binnenterrein van een huizenblok op de locatie Vijzelstraat 75. Op 7 januari 2019 liet een medewerker van de gemeente weten dat de betrokken afdelingen instemden met deze oplossing. Het college heeft de omgevingsvergunning vervolgens op 22 januari 2019 (bij beslissing op bezwaar) verleend. In dat besluit is beschreven dat het college akkoord gaat met de door Keizerrijk aangedragen parkeeroplossing op het perceel Vijzelstraat 75.

Kort vóór de e-mail en het besluit op bezwaar, sloot Keizerrijk op 7 november 2018 een koopovereenkomst die betrekking had op het eeuwigdurend recht van erfpacht van het perceel Vijzelstraat 75. De grond is op 15 januari (stelling Keizerrijk) respectievelijk 23 januari 2019 (stelling college) overgedragen voor een totaalbedrag van € 292.820,-, waarvan € 50.820,- omzetbelasting. Die omzetbelasting is volgens de overeenkomst niet verschuldigd, omdat het een bouwterrein betreft. De koopsom is dus (per saldo) € 242.000,-. Aan de hand van een verklaring van een makelaar van april 2026, stelt Keizerrijk dat zij de koop eind januari 2019 nog kon ontbinden tegen betaling van een boete van 10% van de koopsom. Dit laatste heeft het college niet bestreden. 

Op 5 oktober 2020 constateerde het college dat een graafmachine bezig was met het uitvlakken van het terrein Vijzelstraat 75 ter realisatie van parkeerplaatsen en dat de bestrating werd vernieuwd voor het aanleggen en inrichten van parkeervakken. Het college heeft daarom op 3 december 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan Keizerrijk. 

Keizerrijk maakte bezwaar tegen de dwangsom en ging daarna in beroep. De rechtbank heeft het beroep van Keizerrijk ongegrond verklaard. Keizerrijk ging hiertegen in hoger beroep. De Afdeling oordeelde in de eerste tussenuitspraak dat het college bij Keizerrijk gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat het binnenterrein van de ontwikkellocatie als parkeerterrein mocht worden gebruikt en dat het college hierop niet zou handhaven. Het college moest daarom het dwangsombesluit (althans: het besluit op bezwaar) nader onderbouwen door de schade te onderzoeken, de belangen af te wegen en eventuele schade te vergoeden (in lijn met de derde stap). De Afdeling achtte in de tweede tussenuitspraak deze onderbouwing wederom onvoldoende en gaf het college nieuwe handvatten mee. Het college hield het dwangsombesluit in stand en stelde uiteindelijk dat geen causaal verband bestond tussen de gestelde schade en het gewekte vertrouwen.

Wat oordeelt Snijders?
Volgens Snijders is nog steeds niet toegekomen aan de belangenafweging die de derde stap vereist. Het college heeft, ondanks twee opdrachten van de Afdeling, de schade die Keizerrijk stelt te hebben geleden onvoldoende geïnventariseerd – laat staan afgewogen. Daarom beoordeelt Snijders de door Keizerrijk zelf gespecificeerde schadeposten.

Voor vergoeding komen in aanmerking:

1. De kosten die Keizerrijk heeft gemaakt voor de aanleg van parkeerplaatsen in de periode tussen het moment dat het vertrouwen werd gewekt (januari 2019) en het handhavingsbesluit (december 2020). Het exacte bedrag acht Snijders nog te onbepaald en moet nader door Keizerrijk worden toegelicht;
2. De kosten voor het verwijderen van de parkeerplaatsen, ook al zijn deze kosten nog niet gemaakt;
3. Het verschil in aanschafprijs en verkoopprijs of actuele waarde van het perceel dat Keizerrijk heeft aangekocht om als (alternatieve) parkeeroplossing te fungeren voor de te realiseren woningen;
4. Dispositieschade met betrekking tot het project Marcelisstraat 73: het verschil tussen de feitelijke opbrengst van het project waarop de dwangsom ziet, en de opbrengst die dat project zou hebben gehad als bij Keizerrijk niet de verwachting zou zijn gewekt dat het alternatieve perceel als parkeeroplossing voor het project kon fungeren.

Op punt 3 en 4 gaan we hieronder nader in. 

Waardevermindering perceel Vijzelstraat 75 (punt 3)
De aankoopkosten van het perceel Vijzelstraat 75 komen volgens Snijders niet zonder meer voor vergoeding in aanmerking, omdat het erfpachtrecht tot het vermogen van Keizerrijk behoort. Alleen als het perceel met het oog op parkeren is verworven (wat aannemelijk is) én inmiddels minder waard is, kan sprake zijn van dispositieschade. Dat waardeverlies blijkt niet. Keizerrijk heeft daarover (nog) niets aangevoerd. 

Wel acht Snijders relevant dat Keizerrijk de koop vóór het gewekte vertrouwen sloot, en overdracht nog kon voorkomen tegen betaling van een boete van EUR 24.200,-. Omdat Keizerrijk onweersproken stelt dat zij dit had gedaan als zij eind januari 2019 had geweten dat parkeren niet mogelijk was (wat volgens Snijders ook alleszins aannemelijk is), moet dit bedrag als bespaarde kosten in mindering komen op de dispositieschade.

Dispositieschade project Marcelisstraat (punt 4)
Bij de berekening van dispositieschade wordt ook meegewogen of sprake is van eigen schuld aan het ontstaan van de schade. Het college stelt dat Keizerrijk had moeten afzien van het project Marcellisstraat 73 toen in december 2020 bleek dat het perceel Vijzelstraat 75 toch geen parkeeroplossing bood. Keizerrijk had moeten kiezen voor parkeerplaatsen op eigen terrein (aan de Marcellisstraat 73). Volgens Keizerrijk kon dat niet meer: zij had het project al voltooid en de woningen verkocht, was gebonden aan contracten met financiers, aannemers en makelaars, had al kosten gemaakt en verwachtte bovendien een positieve afloop van de procedure.

Volgens Snijders kan Keizerrijk niet worden verweten dat zij aan het gewekte vertrouwen is blijven vasthouden. De onzekerheid waarin zij verkeerde, was immers door het college veroorzaakt. Uitgaande van onvermijdelijke externe financiering, maken de financieringskosten daarom in beginsel deel uit van de te vergoeden dispositieschade.

Het exacte bedrag aan dispositieschade kan nog niet worden vastgesteld. Daarvoor is vereist, zoals gezegd, dat het college een belangenafweging maakt. Daarvoor moet de dispositieschade voldoende zijn vastgesteld. Dat is nu nog niet gebeurd: diverse onderliggende stukken ontbreken, evenals een toelichting op een aantal specifieke punten en schadeposten. Op de zitting is Keizerrijk daar kennelijk naar gevraagd, maar lang niet alles is aangeleverd.

Hoe nu verder?
Zoals wij al eerder signaleerden in onze annotatie, wordt ook in deze zaak het burgerperspectief verlaten. Het college laat (meermaals) na de concrete gevolgen voor Keizerrijk, waarbij in ieder geval wordt gedoeld op de door haar geleden dispositieschade, kenbaar en afdoende bij de besluitvorming (belangenafweging) te betrekken. Ook in het laatste besluit op bezwaar is het college daarop niet ingegaan, onder verwijzing naar het ontbreken van causaal verband.

Na lezing van deze conclusie van Snijders is naar ons oordeel voldoende duidelijk dát er dispositieschade is geleden en dat het ter toetsing voorliggende besluit op bezwaar naar alle waarschijnlijkheid geen stand zal houden. Dat besluit zal in de einduitspraak worden vernietigd. Wij verwachten dat het college en Keizerrijk de dispositieschade met inachtneming van de conclusie concreter gaan maken, dat het college vervolgens een vervangende beslissing op bezwaar neemt en dat de Afdeling zich ook over het vervangingsbesluit zal uitlaten.

Wij kijken verwachtingsvol uit naar de einduitspraak van de Afdeling. 

[1] Zoals blijkt uit de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
[2] In dit blog lees je meer over de drie stappen bij toetsing van het vertrouwensbeginsel.
[3] ABRvS 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:213, TBR 2025/70 (m.nt. J.P.M. van Beers, H.M.A. IJland).