Advocaat-generaal adviseert een correctie op bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste

Op 2 december 2015 heeft Staatsraad A-G Widdershoven een conclusie genomen over de vraag of het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste (8:69a Awb) gecorrigeerd dient te worden. Het relativiteitsvereiste houdt (kort gezegd) in dat een burger of bedrijf zich niet kan beroepen op de schending van normen die niet beogen zijn belangen te beschermen. Het bekendste voorbeeld is misschien wel dat bewoners van een villawijk die tegen de komst van een woonwagenkamp zijn, niet met succes kunnen betogen dat op het woonwagenkamp geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat zal heersen, vanwege de nabijheid van een bedrijf. De eventuele normschending treft de bewoners van het kamp, niet de bewoners van de villawijk. Voor concurrenten levert het relativiteitsvereiste vaak een probleem op omdat schending van omgevingsrechtelijke normen niet beogen hun concurrentiebelangen te beschermen. Zo kan een supermarkt zich in beginsel niet beroepen op het toepassen van een lagere parkeernorm bij de vestiging van een concurrent, omdat de supermarkt op zichzelf geen hinder zal ondervinden van deze (in zijn ogen) te lage parkeernorm. Maar deze supermarkt wordt mogelijk wel in zijn concurrentiepositie geraakt, omdat de concurrent zich op gunstigere voorwaarden kan vestigen. De concurrent krijgt een voorkeursbehandeling. In de zaak die leidde tot de conclusie van de A-G speelt dit ook. Een bouwmarkt vindt dat zijn concurrent die aan minder strenge normen voor milieu en externe veiligheid hoeft te voldoen, waardoor sprake is van ongelijke voorwaarden voor toetreding tot de markt. De bouwmarkt betoogt dat door toepassing van minder strenge normen bij de concurrent sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling ziet in dit betoog aanleiding om de A-G om een advies te vragen over een correctie van het relativiteitsvereiste. In zijn conclusie van 2 december 2015 concludeert de A-G dat er aanleiding is om een correctie op het relativiteitsvereiste toe te passen in twee gevallen:

1. Beroep op het vertrouwensbeginsel

Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan door een concurrerend bedrijf, maar ook door omwonenden. Er moet worden voldaan aan de volgende                             voorwaarden:

• Schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van belangen van de concurrent of omwonende
• Het vertrouwen moet zijn gewekt door een bevoegde ‘persoon’ (doorgaans is het bevoegde persoon het bestuursorgaan zelf, maar onder omstandigheden kan het vertrouwen dat is gewekt door een ambtenaar worden toegerekend aan het bestuursorgaan)
• Ten opzichte van de concurrent of omwonende moeten concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij door het geschonden voorschrift zouden worden beschermd (het gaat dan om vertrouwen dat is gewekt door een concrete en ondubbelzinnige toezegging of een tussen het bestuur en concurrerend bedrijf gesloten bevoegdhedenovereenkomst)
• In de regel is het nodig dat de concurrent of omwonende door het niet honoreren van het vertrouwensbeginsel in een slechtere positie komt te verkeren

2. Beroep op het gelijkheidsbeginsel

Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan door een concurrent (dus niet de omwonende), mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarde:

• De concurrent moet daadwerkelijk zijn benadeeld doordat het in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van het wettelijk voorschrift niet hoeft te voldoen. Dat beide bedrijven met een ander bestuursorgaan te maken hebben op zichzelf niet tot afwijzing van het beroep te leiden.

Alhoewel er in de wetsgeschiedenis en literatuur niet veel discussie over de aanvaardbaarheid van de correctie op het relativiteitsvereiste is geweest, vraagt de invulling ervan wat mij betreft wel aandacht. De voorwaarden om tot honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel te komen, zullen leiden tot de nodige discussies. Discussies die we overigens al kenden: is sprake van opgewekt vertrouwen en zijn de gevallen wel ‘voldoende’ gelijk. In dat verband is van belang te beseffen dat de bewijslast om het beroep op het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel aannemelijk te maken, ligt bij degene die op deze beginselen een beroep doet. Het is afwachten hoe diep deze correctie zal gaan ingrijpen op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De Afdeling doet binnenkort uitspraak in de bouwmarktzaak die aanleiding is geweest voor de conclusie van de A-G.