Arboboete belicht: hoe werkt het en hoe voorkomt uw onderneming een hoge boete (2/3)?

24 februari 2022

Uit cijfers van de Nederlandse Arbeidsinspectie blijkt dat het aantal meldingen van arbeidsongevallen stijgt. Dit is het tweede artikel in een drieluik over de “arboboete”. In ons vorige artikel informeerden wij u over wat u kunt verwachten als zich op de werkplek een arbeidsongeval voordoet. In dit artikel leggen we uit of het aanvechten van een boete zin heeft, hoe de boete wordt berekend en wat de gronden zijn voor matiging van een boete.

Boetecijfers

Ondanks dat het aantal meldingen van arbeidsongevallen stijgt, blijkt uit het jaarverslag 2019 van de Nederlandse Arbeidsinspectie dat in 2019 257 minder boetebeschikkingen werden verstuurd dan in 2018 (in totaal 1.778).[1] Uit dit jaarverslag blijkt tevens dat het totaalbedrag aan verbeurde boetes en dwangsommen 18,7 miljoen bedroeg en dat naar aanleiding van bezwaar en (hoger) beroep 267 betaalde boetes (gedeeltelijk) door de Arbeidsinspectie werden terugbetaald. Anders gezegd: van elke 7 verzonden boetebeschikkingen werd er 1 gematigd of geschrapt. Dat is veel, maar dat getal vertelt niet het hele verhaal. Immers, niet alle werkgevers die een boete ontvangen gaan in bezwaar of beroep. In het jaarverslag 2019 staat dat belanghebbenden slechts in 36% van de gevallen gebruik maakten van het recht om een zienswijze tegen een boetekennisgeving in te dienen (zijnde 640 op het totaal van 1.778 boetes). Het percentage belanghebbenden dat in bezwaar of beroep ging tegen een boetebeschikking ligt vermoedelijk nog lager, maar het rapport geeft daar geen cijfers over. Ervan uitgaande dat ongeveer eenzelfde percentage belanghebbenden dat een zienswijze indient ook in bezwaar (en eventueel beroep) gaat tegen een arboboete (36%), zijn in 2019 op een totaal van 640 boetes, 267 boetes (gedeeltelijk) terugbetaald: ruim 40%. Anders gezegd: het loont de moeite om een arboboete juridisch te laten controleren. Ook de Arbeidsinspectie zelf merkt op in het jaarverslag dat zij ziet dat de zienswijzen die tegen boetes worden ingediend “meer juridisch van aard zijn geworden” omdat belanghebbenden zich laten bijstaan.

De Beleidsregel

Voor een goed begrip van de wijze waarop een boete wordt vastgesteld en de mogelijkheden tot matiging daarvan, is enige kennis van de systematiek van de arbeidsomstandighedenwetgeving vereist. In artikel 34 lid 10 Arbeidsomstandighedenwet  (“Arbowet”) heeft de wetgever de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (“de Minister”) de bevoegdheid gegeven om beleidsregels op te stellen waarin de boetebedragen voor overtredingen van de arbeidsomstandighedenwetgeving zijn opgenomen.

In de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (“Beleidsregel”) is een koppeling gemaakt tussen de eisen die aan een veilige werkplek worden gesteld in het Arbeidsomstandighedenbesluit (“Arbobesluit”) en de oplegging van boetes. Ter illustratie: op grond van artikel 3.17 Arbobesluit moet een werkgever ervoor zorgen dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat een werknemer wordt geraakt door of bekneld raakt tussen voorwerpen en producten. Doet zich echter een dergelijk ongeval voor, dan staat daar op grond van de Beleidsregel een boete op van de 6e categorie (wat de op één na zwaarste categorie is). Een boete uit de 6e categorie vertegenwoordigt een boetebedrag van € 9.000, echter, afhankelijk van meerdere variabelen wordt deze boete verlaagd of verhoogd. Deze variabelen zijn:

  • omvang van de werkgever, gemeten aan de hand van het aantal werknemers waarbij een werkgever met 500 werknemers of meer het volledige boetebedrag betaalt, en een werkgever met minder dan 5 werknemers slechts 10% (art. 1 lid 8 Beleidsregel);
  • de ernst van eventueel blijvend letsel dat werknemer heeft opgelopen, verdeeld in categorieën “licht”, “matig” en “ernstig” (art. 1 lid 10 sub b Beleidsregel);
  • de lengte van een eventuele ziekenhuisopname van de werknemer, verdeeld in categorieën “minder dan 2 nachten”, “2 nachten en meer, maar minder dan 7” en “7 nachten of meer” (art. 1 lid 10 sub c Beleidsregel);
  • een combinatie van blijvend letsel en een ziekenhuisopname (art. 1 lid 10 sub d Beleidsregel);
  • omstandigheden die de kwalificatie “Zware Overtreding” rechtvaardigen (art. 1 lid 10 sub e Beleidsregel);
  • één (of meer) eerdere schending(en) van dezelfde verplichting uit het Arbobesluit in de 5 jaar voorafgaande aan het bedrijfsongeval waarvoor toen ook boetes zijn opgelegd, ofwel recidive (art. 34 lid 5 en lid 7 Arbowet).

Na berekening van de boete door de Minister[2] wordt de werkgever uitgenodigd om een zienswijze in te dienen. Zoals hiervoor beschreven gebeurde dat in 36% van de gevallen in 2019. In de zienswijze kan de werkgever aangeven dat de Minister een fout heeft gemaakt bij de berekening van de boete, bijvoorbeeld omdat het letsel dat de werknemer opliep bij het ongeval kwalificeert als “licht”, in plaats van “matig”. De werkgever kan echter ook argumenten aanvoeren om de Minister te overtuigen dat de boete moet worden gematigd.

Matiging van de boete

De Beleidsregel kent 5 gronden op basis waarvan de Minister de boete kan matigen. De eerste 4 matigingsgronden geven een recht op matiging indien de werkgever succesvol betoogt dat deze voldoende inspanningen heeft gepleegd om te voorkomen dat het ongeval zich zou voordoen. Anders gezegd: de werkgever stelt dat het ongeval hem niet, althans niet geheel te verwijten is. De inspanningen die de Minister toetst zijn:

  • of de werkgever de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de eisen van de Arbowet en het Arbobesluit (art. 1 lid 11 sub a Beleidsregel);
  • of de werkgever de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze (art. 1 lid 11 sub b Beleidsregel);
  • of de werkgever adequate instructies heeft gegeven aan het personeel over de werkwijze (art. 1 lid 11 sub c Beleidsregel); en
  • of de werkgever adequaat toezicht heeft gehouden op de naleving van de werkwijze (art. 1 lid 11 sub d Beleidsregel).

Elke inspanning wordt apart getoetst en is 25% korting van de boete waard. Hoewel de Minister op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht bij wet verplicht is om de eigen Beleidsregel, waaronder dus bovenstaande matigingsgronden, steeds zelfstandig toe te passen bij het berekenen van de boete, blijkt uit de boetebeschikkingen die werkgevers ontvangen dat de Minister dat niet altijd doet. Regelmatig schrijft de Minister in zijn beschikkingen het volgende: “Het is aan de belanghebbende om een beroep te doen op de afwezigheid van verwijtbaarheid, en deze afwezigheid te onderbouwen. Het is aan de werkgever om inspanningen aan te voeren en aan te tonen dat deze inspanningen zijn verricht”. Ook al is er dus een Inspecteur langs geweest om onderzoek te doen naar het ongeval en heeft deze een (soms uitgebreid) boeterapport opgesteld met daarin alle informatie betreffende het ongeval, is het alsnog aan de werkgever om de Minister specifiek te informeren over zaken als de inhoud van de Risico-inventarisatie & Evaluatie, het Plan van Aanpak, de persoonlijke beschermingsmiddelen die de werknemers worden verstrekt, veiligheidsprotocollen, instructiekaarten, trainingen, de stand der techniek, sanctiebeleid bij niet-naleving van veiligheidsvoorschriften en de wijze waarop het toezicht is geregeld. De zienswijze is daar een geschikte gelegenheid voor, maar ook in bezwaar is dat nog mogelijk. Van belang is dat de argument van de werkgever betrekking moeten hebben op het specifieke ongeval. Zo zal een werkgever die ten algemene goede trainingen geeft aan het personeel over het werken met arbeidsmiddelen geen recht op gedeeltelijke matiging van de boete hebben als het ongeval zich voordeed bij het gebruik van een arbeidsmiddel waarvoor geen training was gegeven.

De vijfde matigingsgrond is van kracht sinds 5 oktober 2020 en staat beschreven in artikel 1 lid 12 Beleidsregel. Als de werkgever kan aantonen dat hij zo snel mogelijk na de overtreding maatregelen heeft genomen die zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen, heeft deze recht op matiging van 12,5% van de boete. Uit de Toelichting bij deze matigingsgrond blijkt dat de werkgever maatregelen moet hebben genomen voordat hij de boetekennisgeving heeft ontvangen om voor matiging in aanmerking te komen. De maatregelen worden als adequaat beschouwd als daarmee (alsnog) wordt voldaan aan de inspanningen in de hiervoor beschreven matigingsgronden (bijvoorbeeld: de werknemers ontvangen aanvullende beschermingsmiddelen of krijgen een aanvullende training). In de Toelichting staat tevens dat het nemen van adequate maatregelen direct na het ongeval doorwerkt in toepassing van de matigingsgronden bij een (onverhoopt) volgend ongeval. Een interessante vraag die opkomt (maar die niet is beantwoord in de Toelichting), is of het nemen van adequate maatregelen na een ongeval ook doorwerkt in toepassing van artikel 34 lid 5 en 7 Arbowet inzake recidive en derhalve of de werkgever bij een volgend vergelijkbaar ongeval, ondanks dat de direct na het eerste ongeval genomen maatregelen als adequaat worden beschouwd, toch als recidivist wordt beschouwd. Wij rapporteren hierover zodra dit in de rechtspraak aan de orde komt.

Conclusie

Samenvattend geldt dat de werkgever een vrij ruim arsenaal aan mogelijkheden heeft om kritisch te kijken naar een opgelegde arboboete: er worden regelmatig fouten gemaakt bij het berekening van de hoogte van de boete, maar ook verwacht de Minister dat de werkgever zelf argumenten naar voren brengt die hem vrijpleiten van verwijtbaarheid. Nu uit de eigen cijfers van de Arbeidsinspectie blijkt dat boetes niet zelden te hoog zijn, adviseren wij werkgevers om zich niet zomaar neer te leggen bij een opgelegde boete.

In een volgend artikel geven we u op basis van onze ervaringen in bezwaar- en beroepsprocedures praktische tips over hoe u een arboboete het beste kunt aanvechten.

Heeft u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met Joost Schunselaar of Marloes Stuurop.

[1] Niet al deze boetes werden opgelegd wegens overtredingen van arbeidsomstandighedenwetgeving. De Arbeidsinspectie controleert ook op naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw), Wet op  het Minimumloon (WML), Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de Warenwet.

[2] Afhankelijk van de inhoud van de portefeuille van Ministers en Staatssecretarissen, worden kennisgevingen inzake boetes en beschikkingen ondertekend namens de Minister of Staatssecretaris van het Ministerie SZW. Dit verschilt per kabinet en wisselt soms ook binnen een kabinetsperiode. Waar in dit artikel wordt gesproken over de Minister, kan evengoed Staatssecretaris worden gelezen.

Interessante artikelen voor u

Heeft u vragen of wilt u een afspraak maken?