Bibob-voorschriften: vloek of zegen?

Onlangs oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) over de intrekking van een exploitatievergunning vanwege een overtreding van Bibob-voorschriften. In deze blog behandelen wij enkele vragen: wanneer kunnen Bibob-voorschriften worden verbonden aan een vergunning, en om wat voor voorschriften kan het gaan? Lees snel verder!

Wat was er aan de hand in de uitspraak van de Afdeling? Een horecabedrijf heeft een exploitatievergunning voor zaalverhuur aangevraagd bij de burgemeester van de gemeente Utrecht. Het Landelijk Bureau Bibob (het “LBB”) adviseerde in eerste instantie dat een ‘ernstig gevaar’ bestond dat de vergunning gebruikt zou worden om strafbare feiten te plegen: de zogenaamde b-grond. Het LBB stelde namelijk dat een ander bedrijf, Bedrijf A, op verschillende momenten in de periode van 2009 tot 2012 de Algemene wet inzake rijksbelastingen (de “AWR”) en de Wet arbeid vreemdelingen (de “Wav”) heeft overtreden. Aan deze feiten heeft Persoon A, volgens het LBB, feitelijk leidinggegeven. Bedrijf A en Persoon A staan in een zakelijk samenwerkingsverband tot het horecabedrijf. Persoon A en Bedrijf A zijn financiers van het horecabedrijf, dat vertegenwoordigd wordt door Persoon B. Het horecabedrijf staat daarom in relatie tot de strafbare feiten van Bedrijf A en Persoon A.

In een later aanvullend Bibob-advies is het LBB op de mate van gevaar teruggekomen. Er bestaat slechts een mindere mate van gevaar dat de vergunning mede gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten. Het zakelijke samenwerkingsverband en de financieringsrelatie zijn namelijk recent verbroken. Onder voorwaarden besloot de burgemeester tóch de gevraagde exploitatievergunning te verlenen.

Deze voorwaarden, in de vorm van vergunningvoorschriften, zien erop dat er geen financiële zakelijke transacties verricht worden, of op een andere manier samenwerking aangegaan wordt met Persoon A en aan hem gelieerde bedrijven. Persoon A mag ook geen werkzaamheden verrichten, leidinggeven of zeggenschap uitoefenen in of ten behoeve van het horecabedrijf. Om dit te kunnen controleren moet een register bijgehouden worden, waarin opgenomen wordt welke personen wanneer bij het horecabedrijf aan het werk zijn. Dit register moet getoond kunnen worden aan de toezichthouders.

Drie jaar later wordt de exploitatievergunning alweer ingetrokken, omdat het horecabedrijf zich niet aan de Bibob-voorschriften heeft gehouden. De uitspraak van de Afdeling gaat over dit intrekkingsbesluit. Persoon B, de vertegenwoordiger van het horecabedrijf, heeft loon ontvangen van Bedrijf A en namens Bedrijf A aangifte gedaan van oplichting. Hieruit is op te maken dat de vertegenwoordiger van het horecabedrijf werkzaam is geweest bij Bedrijf A. Dit terwijl geen enkele vorm van samenwerking mocht worden aangegaan met bedrijf A. In de beslissing op bezwaar heeft de burgemeester de grondslag voor de intrekking nog verder uitgebreid. Het verplichte register kon namelijk bij een controle niet getoond worden. Tijdens de controle bleek ook dat een ander bedrijf permanent een zaal huurt van het horecabedrijf en op die wijze een eigen horecaonderneming exploiteert zonder de daarvoor vereiste vergunning.

Opvallend detail: Het dienstverband tussen Persoon A en B was, ten tijde van de vergunningverlening, bekend. Hierdoor was dit géén overtreding van het Bibob-voorschrift. Als de burgemeester hier bezwaren tegen had, had dit duidelijker in de vergunningvoorschriften opgenomen moeten worden. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten, vanwege het niet kunnen tonen van het register en de verhuur van de zaal. Dit laatste is al, op grond van de Horecaverordening van de gemeente Utrecht, een reden om de exploitatievergunning in te trekken. Gelet op het belang van naleving van het Bibob-voorschrift en de voorwaarden van de Horecaverordening, is de intrekking van de vergunning volgens de rechtbank niet onevenredig. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank.

Op grond van artikel 3, zevende lid van de Wet Bibob kan een bestuursorgaan bij een mindere mate van gevaar, en onder omstandigheden óók bij ‘ernstig gevaar’, voorschriften verbinden aan de beschikking. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van het dergelijk gevaar. De Bibob-voorschriften moeten noodzakelijk voor het beperken of voorkomen van het gevaar en voldoende bepalend zijn. Daarvan is bijvoorbeeld geen sprake als het voorschrift in algemene bewoordingen is gesteld, niet concreet wordt aangeven welke gedragingen nageleefd moeten worden en geen verband wordt gelegd met de begane overtredingen (waarnaar het Bibob-advies wijst). Door de voorschriften aan de vergunningen te verbinden wordt de handhaafbaarheid vergroot, zodat het bevoegd gezag sneller, effectiever en doelgerichter kan ingrijpen bij een (dreigende) overtreding.

In de hierboven behandelde uitspraak van de Afdeling ging het om het verbod op zakelijke relaties, het verbod om bepaalde personen werkzaamheden te laten verrichten en een administratieplicht. Dit soort Bibob-voorschriften komen vaker voor. Zo bepaalde de Afdeling dat een vergunningvoorschrift niet doeltreffend en proportioneel was en daarom niet aan de vergunning mocht worden verbonden. Het werd verboden financiële zakelijke tansacties te verrichten en enige vorm van samenwerking aan te gaan met een bepaald persoon en diens ondernemingen. Deze persoon mocht ook niet als leidinggevende of in een andere functie werkzaamheden verrichten en zelfs niet in het restaurant aanwezig zijn. Het laatste Bibob-voorschrift bevatte de verplichting periodieke financiële informatie in te dienen. Appellanten stelden dat het onredelijk was dat zij gedurende drie jaar hiervoor een dure registeraccountant in zouden moeten schakelen. De Afdeling oordeelde dat dit voorschrift wel redelijk was omdat ook een accountants-administratieconsulent, die goedkoper is, ingezet kan worden én het voorschrift beperkt in tijd was.

De Afdeling oordeelde verder dat de burgemeester het voorschrift dat deze persoon zich niet in het horecabedrijf mocht bevinden níet aan de vergunning mocht verbinden. Het is volgens de Afdeling niet duidelijk hoe dit voorschrift bij zou dragen aan het wegnemen of beperken van het gevaar dat opnieuw overtredingen van belastingwetgeving plaats zullen vinden. De persoon om wie het voorschrift gaat woont namelijk boven het restaurant en is de broer van de vergunninghouder, waardoor hij gemakkelijk op andere manieren contact kon houden. Het voorschrift is daarom niet doeltreffend. Daarbij is het voorschrift niet proportioneel, omdat het een te grote inbreuk op zijn bewegingsvrijheid maakt. Hieruit volgt dus dat een voorschrift proportioneel en gericht moet zijn op het wegnemen van een dergelijk gevaar.

In de Wet Bibob is slechts een afwegingskader opgenomen voor de beoordeling of sprake is van ‘ernstig gevaar’, niet voor ‘mindere mate van gevaar’. Bij deze beoordeling kan wel aansluiting gezocht worden bij de criteria voor ‘ernstig gevaar’. Zo kan het tijdsverloop tussen de gepleegde strafbare feiten ervoor zorgen dat er slechts sprake is van een mindere mate van gevaar.

Als sprake is van ernstig gevaar, maar de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking niet rechtvaardigt, kunnen ook Bibob-voorschriften aan de vergunning verbonden worden. Zo oordeelde de Rechtbank Midden-Nederland dat er wel een ernstig gevaar bestond dat een gevraagde vergunning en eerder verleende vergunningen gebruikt zouden worden voor het plegen van nieuwe strafbare feiten. Toch was het niet proportioneel de aanvraag te weigeren en de vergunningen in te trekken. Het bestuursorgaan had Bibob-voorschriften aan de beschikking moeten verbinden, bijvoorbeeld een voorwaardelijke vergunning met verscherpt toezicht. Bij ernstig gevaar op facilitering van lichte strafbare feiten kan dus ook een vergunning met Bibob-voorschriften verleend worden.

Als een Bibob-toets heeft plaatsgevonden kan de conclusie van een bestuursorgaan zijn dat sprake is van ‘ernstig gevaar’ dat de a- en/of b-grond van de Wet Bibob intreedt, waardoor een gevraagde beschikking (zoals een vergunning) wordt geweigerd. Er kan echter ook worden geconcludeerd, dat sprake is van een ‘mindere mate van gevaar’ dat de a- en/of b-grond van de Wet Bibob intreedt. Dit kan worden gezien als een escape voor de betrokkene, omdat in dat geval de vergunning níet op grond van de Wet Bibob kan worden geweigerd, maar onder voorwaarden kan worden verleend. Maar pas op, door het opleggen van Bibob-voorschriften moeten de voorwaarden wel worden nageleefd. Het opleggen van de Bibob-voorschriften leidt namelijk tot verscherpt toezicht, waardoor de betrokkene te allen tijde zal moeten monitoren dát de voorschriften worden nageleefd. Gebeurt dat niet dan riskeert de betrokkene handhaving van het Bibob-voorschrift en intrekking van de vergunning. Dit laatste is uiteraard zeer belastend als de betrokkene na vergunningverlening bijvoorbeeld de nodige investeringen heeft gedaan, overeenkomsten is aangegaan, en/of al van start is gegaan met de vergunde activiteit.

Heeft u vragen over een Bibob-onderzoek, Bibob-voorschriften of de Wet Bibob in het algemeen? Heeft u een voornemen tot weigering of intrekking van een vergunning ontvangen? Neem dan contact op met onze Bibob-experts.

Lees ook onze blog over de mogelijke gevolgen van een fout op het Bibob-formulier!

Deze blog is geschreven door Bas van Driel en Solange Drieshen