Uitspraak bindend adviesrecht: een beperking van de bevoegdheid van het college?

De gemeente Drimmelen heeft op 10 juni 2024 een aanvraag gedaan voor het verbouwen van een leegstaand kantoorpand voor het tijdelijk gebruik als crisisnoodopvang van maximaal 75 asielzoekers. De crisisnoodopvang kan niet worden gerealiseerd binnen de regels van het omgevingsplan, waardoor een BOPA[2] was vereist. Het college is het bevoegd gezag voor de BOPA en heeft de omgevingsvergunning verleend zonder de raad om een bindend advies te vragen. De raad had deze activiteit echter aangewezen als een activiteit waarvoor een bindend advies nodig is.[3] Dit advies moet bij de afweging tot verlening van de omgevingsvergunning in acht genomen worden.[4] Volgens de rechtbank laat dit geen ruimte voor het college om anders te beslissen dan in lijn met het advies van de raad.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat het advies van de raad het college niet alleen bindt bij een negatief advies. Ook een positief advies bindt het college. Dit betekent dat het college bij een positief bindend advies de vergunning moet verlenen, zelfs wanneer het college zelfstandig tot de conclusie komt dat een aanvraag niet vergunbaar is.[5] Dit roept de vraag op hoe deze overweging zich verhoudt tot de toets van het college aan instructieregels van het Rijk en de provincie.[6] Naar onze mening bestaat er ruimte voor het college om van het advies van de raad af te wijken, bijvoorbeeld als dat advies in strijd is met hogere regelgeving.

Volgens de rechtbank ontbreekt de bevoegdheid van het college om op de aanvraag te beslissen wanneer de raad niet om advies is gevraagd. Daarbij is het van belang dat de raad volledig geïnformeerd is. Het college moet dan ook alle zienswijzen en eventuele adviezen doorzenden aan de raad. Hierin lezen wij een impliciete toepassing van artikel 3:7 Awb, dat bepaalt dat het adviserend orgaan de gegevens ontvangt die nodig zijn voor een goede taakvervulling. Al verwijst de rechtbank niet concreet naar dit artikel. 

Het college had de raad dus niet om advies gevraagd. Dit gebrek had hersteld kunnen worden door in de bezwaarfase alsnog de raad om een bindend advies te vragen. Ook in de bezwaarfase moet de raad voor het geven van een bindend advies over alle relevante informatie beschikken. Volgens de rechtbank betekent dit dat de raad in ieder geval moet beschikken over: 

• alle ingediende bezwaren;
• het verslag van de hoorzitting;
• het advies van de bezwaarschriftencommissie.

Het college heeft deze stukken echter niet aan de raad verstrekt, waardoor het gebrek niet is hersteld. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid dit alsnog te doen. 

Samengevat betekent deze uitspraak het volgende voor de praktijk: 

• naast een negatief bindend advies is het college óók gebonden aan een positief bindend advies, zelfs als het college de aanvraag niet vergunbaar acht;
• de raad moet over alle informatie beschikken om een bindend advies te geven;
• in de bezwaarfase moet de raad beschikken over alle relevante stukken, waaronder bezwaren, het hoorzittingsverslag en het advies van de bezwaarschriftencommissie;
• wij zien ruimte om van een bindend advies af te wijken, bijvoorbeeld als dat advies in strijd is met hoger recht.

Tot nu toe heeft alleen nog de lagere rechter zich uitgesproken over het bindend advies. Het is dus wachten tot de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitlaat over de reikwijdte van het bindend adviesrecht.

Heeft u meer vragen over het bindend adviesrecht, neem dan contact op met onze omgevingsrechtexperts.  

Dit artikel is geschreven door Bas van Driel en Ko Hamelink.