Bindend advies (3): Overzicht rechtspraak bindend adviesrecht

De eerste uitspraak die we bespreken gaat over de bevoegdheid van het college. In de uitspraak van 17 april 2026 oordeelt de Rechtbank Overijssel dat zij “moet beoordelen of het college bevoegd was om een omgevingsvergunning te verlenen voor het aangevraagde project. Dat geldt ook als daarover geen beroepsgronden zijn ingediend.” Een ambtshalve toetsing dus. In deze uitspraak ging het om een dakrandafscheiding voor een dakterras. Dit stond niet op de door de raad vastgestelde lijst van categorieën waarvoor advies moet worden gevraagd. Het college was dus, zonder advies van de raad te vragen, bevoegd te beslissen op de aanvraag. [1] In deze uitspraak bevestigt de Rechtbank Overijssel het oordeel van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant uit de uitspraak van 17 september 2025. 

Ook de Rechtbank Limburg oordeelde op 7 mei 2026 dat geen advies van de raad nodig was. [2] In een bijlage bij het besluit waarin vastgelegd is wanneer het college om advies moet vragen, had de raad uitzonderingen opgenomen. Zo is geen advies vereist voor de uitbreiding of nieuwbouw van woningen, zolang het project past binnen de uitgangspunten van het raadsbesluit over woningbouwprogrammering. De lijst met categorieën waar een advies voor vereist is, merkt dergelijke projecten dus in beginsel aan als adviesplichtig. Passen zij binnen de vastgestelde woningbouwprogrammering, dan geldt daarop een uitzondering. Uit deze uitspraak volgt dat in de lijst met categorieën waarvoor een advies vereist is, algemene categorieën kunnen worden aangewezen, waarop vervolgens in dezelfde lijst specifieke uitzonderingen kunnen worden gemaakt. Ook kan de raad in de lijst (en de uitzonderingen) verwijzen naar beleidskaders. Hiermee wordt voorkomen dat voor een plan dat al besproken is in de raad, nogmaals een goedkeuring en bespreking nodig is. 

In de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 26 mei 2026 was sprake van eenzelfde werkwijze. [3] Voor de nieuwbouw van 75 woningen of meer is een bindend advies van de raad nodig. In het besluit waarin adviesplichtige categorieën worden aangewezen had de raad uitzonderingen opgenomen. Als een aanvraag in overeenstemming is met een door de raad vastgestelde visie of een vastgesteld beleidskader, dan hoeft daarvoor geen advies gevraagd te worden. Het bouwplan was echter in strijd met het door de raad vastgestelde beeldkwaliteitsplan. Het college was dus niet bevoegd op de aanvraag te beslissen, zonder een advies aan de gemeenteraad te vragen. Uit deze uitspraak volgt dat als verwezen wordt naar een bestaand beleidskader als uitzondering op de adviesplichtige categorieën, de aanvraag wel daadwerkelijk aan dat beleidskader moet voldoen.  

Dat een gemeenteraad zorgvuldig moet zijn met het aanwijzen van categorieën waarvoor een bindend advies verplicht is, volgt uit de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 mei 2026. [4] De raad had namelijk als categorie opgenomen: het realiseren van een project dat niet is opgenomen, dan wel niet in overeenstemming is of rechtstreeks past binnen de kaders van een omgevingsvisie, gebiedsvisie of ander concreet raadsbeleid. De rechtbank oordeelde dat elke buitenplanse omgevingsplanactiviteit onder deze omschrijving valt. Hoewel de raad dat hoogstwaarschijnlijk niet zo heeft bedoeld, moet het college bij elke BOPA advies vragen aan de raad. Volgens de rechtbank had het college dus advies moeten vragen aan de raad. Omdat dat niet is gebeurd, oordeelt de rechtbank dat een gebrek kleeft aan de omgevingsvergunning. 

Deze uitspraak is opvallend. Onder de Wabo [5] moest de raad een verklaring van geen bedenkingen (‘vvgb’) afgeven voor het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan mocht verlenen. De raad kon categorieën aanwijzen waarvoor géén vvgb vereist was. Deze lijst is dus het tegenovergestelde van de lijst van categorieën waar een bindend advies voor vereist is onder de Omgevingswet. Als de raad een categorie waarvoor een vvgb aangevraagd moest worden dermate ruim en algemeen formuleerde dat het college in wezen de vrije hand werd gelaten al dan niet een verklaring van geen bedenkingen te vragen, was dit vanwege strijd met de rechtszekerheid onverbindend. [6]

Een te ruime en algemene categorie in de lijst met gevallen waarvoor een bindend advies gevraagd moet worden, leidt volgens de Rechtbank Zeeland-West-Brabant niet tot onverbindendheid van de lijst. Dit zorgt ervoor dat in dat geval voor elke BOPA een bindend advies gevraagd moet worden. De bevoegdheid van het college om op een aanvraag te beslissen zou dan in ieder geval ontbreken als dat niet is gebeurd. 

Niet alleen de raad moet zorgvuldig zijn met de formulering van categorieën. Ook het college moet zorgvuldig zijn met de interpretatie en naleving daarvan. Zo had de raad van Bergen op Zoom vastgesteld dat als bij een aanvraag voor een BOPA de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard kan worden, advies gevraagd moet worden. De Rechtbank Zeeland-West-Brabant moest, in de uitspraak van 22 juni 2026, dan ook beoordelen of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard had kunnen worden. [7]

Op grond van artikel 16.65 Ow kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard worden op een aanvraag voor een BOPA als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet van toepassing is verklaard, doet hier niets aan af. Dit betekent dat het college alsnog een bindend advies moet vragen bij de raad.

Ten slotte bespreken we de uitspraak van 22 mei 2026 van de Rechtbank Midden-Nederland. [8] 

Verzoekers hebben een handhavingsverzoek ingediend bij het college van de gemeente Wijdemeren tegen het voorgenomen gebruik van het gemeentehuis voor tijdelijke noodopvang. Hierbij stellen zij dat er geen concreet zicht op legalisatie is. De raad heeft namelijk een bindend adviesrecht. Als de raad negatief adviseert, mag het college de vergunning niet verlenen. De rechtbank is echter van oordeel dat momenteel geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de raad negatief zou adviseren. Het is niet gebleken dat de raad afwijzend tegenover de tijdelijke noodopvang stond, ook niet na een raadsinformatiebrief van het college. 

Opmerkelijk aan deze uitspraak is dat als de raad nog geen formeel besluit over het bindend advies heeft genomen, dit niet in de weg staat aan een concreet zicht op legalisatie. Dat kwam in deze uitspraak in ieder geval doordat er geen aanknopingspunten waren dat de raad afwijzend tegenover de aanvraag stond. Bij ons kwam de vraag op wat het betekent voor het concreet zicht op legalisatie als de raad wél, voorafgaand aan een formeel besluit, evident negatief tegenover de aanvraag staat. Dit vraag blijft in de rechtspraak nog onbeantwoord.

In deze blog zijn we ingegaan op opvallende uitspraken uit de recente rechtspraak over het bindend adviesrecht. Duidelijk wordt dat het college, in de door de raad bepaalde gevallen, geen bevoegdheid heeft te beslissen op de aanvraag als geen advies gevraagd is aan de raad. Behalve dat de raad algemene categorieën kan aanwijzen waarin een advies is vereist, kan hij ook weer specifieke uitzonderingen aanwijzen. Hierbij kan de raad verwijzen naar bestaande beleidskaders en -stukken. Het is wel van belang dat de raad de categorieën zorgvuldig formuleert. Een te brede formulering kan kan tot gevolg hebben dat voor alle BOPA’s om advies gevraagd moet worden. Volgens de rechtbank verzet de Omgevingswet zich hier niet tegen. Ten slotte haalt het feit dat de raad zich nog niet formeel uitgelaten heeft over een bindend advies een mogelijk concreet zicht op legalisatie niet weg. Dit is in ieder geval het geval als er geen aanknopingspunten zijn voor de verwachting dat de raad een negatief advies gaat geven.   

Heeft u meer vragen over het bindend adviesrecht? Neem dan contact op met onze specialisten van Omgevingsrecht. 

Dit artikel is geschreven door Bas van Driel en Ko Hamelink.