Warmtewet 2: een transparantere tariefstelling

Internetconsultatie Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet 2), een transparantere tariefstelling

Tot 3 augustus 2020 kunt u reageren op het concept voor de Warmtewet 2. Een eerste lezing van deze zeer ingrijpende nieuwe wet geeft de nodige stof tot nadenken. In deze bijdrage behandelen wij enkele aspecten van de nieuwe tariefstelling die wordt voorgesteld. Het wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor marktordening, verduurzaming en leveringszekerheid. Het thema marktordening hebben wij in onze vorige bijdrage behandeld. De thema’s verduurzaming en leveringszekerheid behandelen wij in een latere, afzonderlijke bijdrage.

Ons land staat de komende jaren voor de enorme opgave de klimaatdoelen en de afspraken uit het klimaatakkoord te behalen. Hiervoor zal ook onze warmtevoorziening vrijwel helemaal CO2-neutraal moeten worden. Met het wetsvoorstel beoogt de wetgever de groei en verduurzaming van collectieve warmtevoorzieningen te faciliteren. De fundering van het wetsvoorstel bestaat uit vier thema’s, namelijk: i) marktordening, ii) tariefregulering, iii) verduurzaming, en iv) leveringszekerheid. In deze bijdrage staan wij stil bij het thema tariefregulering.

Transparantere tariefstelling
Om misbruik van de monopoliepositie van warmtebedrijven te voorkomen, voorziet de huidige Warmtewet in tariefregulering. Er geldt een maximumprijs van collectieve warmte die gebaseerd is op de gasprijs, op basis van het zogenoemde niet-meer-dan-anders-principe (NMDA). Kort gezegd houdt het NMDA-principe in dat verbruikers van collectieve warmte gemiddeld genomen niet méér betalen dan gasverbruikers.

De huidige tariefregulering op basis van de gasreferentie staat al enige tijd onder druk (zie ook ons artikel ‘Tarieven Warmtewet’). Zo signaleert de wetgever dat warmtebedrijven extra grote investeringsrisico’s lopen doordat het maximum warmtetarief geen feitelijke weerspiegeling vormt van de kosten die warmtebedrijven daadwerkelijk maken bij de levering van warmte. Dat terwijl de rendementen van warmtebedrijven de afgelopen jaren over de hele linie gezien relatief laag zijn geweest [1]. Bovendien ervaren verbruikers de huidige wijze van tariefstelling, op basis van de gasreferentie, als weinig transparant. Dit leidt tot een (sterk) verminderd publiek draagvlak voor collectieve warmtelevering.

Met het wetsvoorstel wordt een ‘kostengebaseerde’ tariefsystematiek ingevoerd [2]. Die moet enerzijds waarborgen dat verbruikers de zekerheid hebben dat zij niet meer betalen dan nodig is en anderzijds dat warmtebedrijven de zekerheid hebben dat zij hun kosten inclusief redelijk rendement redelijkerwijs kunnen terugverdienen. De voorgestelde systematiek wordt niet in één keer ingevoerd, maar in fasen:

• Fase 0: De fase voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Warmtewet 2 benut de ACM om gedetailleerde informatie te verzamelen over de kosten van collectieve warmtesystemen.
• Fase 1: Zodra de Warmtewet 2 in werking treedt, stelt de ACM maximumtarieven vast door het gasreferentietarief te verhogen of te verlagen met een correctie op basis van de (gemiddelde) kosten van collectieve warmte (artikel 7.4, tweede lid, onderdeel a). Daarbij houdt de ACM ook rekening met een redelijk rendement. De wetgever voorziet dat de correctie, afhankelijk van de informatie die beschikbaar is, steeds gerichter kan worden afgestemd op de daadwerkelijke kosten van het desbetreffende warmtesysteem. Zo kunnen in de correctie onder meer kostenverschillen tussen warmtebedrijven, type warmtesystemen en temperatuurniveaus tot uitdrukking komen (artikel 7.4, vierde lid). Op deze manier kan geleidelijk worden overgestapt van één nationaal maximumtarief naar meerdere maximumtarieven, en kan langzaam worden toegegroeid naar de tariefsystematiek in fase 2.
• Fase 2: In deze fase worden de tarieven berekend op grond van een kostengebaseerd referentietarief (artikel 7.4, tweede lid, onderdeel b). Daarbij stelt de ACM de tarieven vast op basis van de onderliggende kosten van collectieve warmtesystemen. Volgens de wetgever kan de ACM bijvoorbeeld per type warmtesysteem de maximumtarieven berekenen op basis van de onderliggende kosten en kenmerken, plus een periodieke correctie voor de gemiddelde kostenontwikkeling. De gedachte is dat naarmate de ACM meer informatie verzamelt over de kosten die verbonden zijn aan verschillende type warmtesystemen, de maximumtarieven steeds dichter in de buurt komen van de onderliggende kosten van het warmtesysteem waarop verbruikers in een specifiek geval zijn aangesloten.
• Fase 3: In de derde en laatste fase wordt gestreefd naar een tariefsystematiek op basis van toegestane inkomsten. De ACM bepaalt eerst een methode op basis waarvan zij de toegestane inkomsten vaststelt (artikel 7.5, eerste lid). Deze methode dient warmtebedrijven niet alleen in staat te stellen hun kosten terug te verdienen inclusief een redelijk rendement, maar ook te stimuleren kosten zo laag mogelijk te houden (artikel 7.5, tweede lid) [3]. Nadat de ACM de toegestane inkomsten heeft vastgesteld, doet het warmtebedrijf een tariefvoorstel (artikel 7.6, eerste lid). De ACM beoordeelt het tariefvoorstel en stelt op basis daarvan de maximale tarieven vast (artikel 7.6, derde lid). Uiteindelijk krijgt in deze tariefsystematiek elk afzonderlijk warmtesysteem in principe een eigen maximumtarief.

Analyse
Al jaren bestaat er brede consensus over het loslaten van de huidige tariefsystematiek op basis van de gasreferentie. Dat kan niet gezegd worden over het te kiezen alternatief. De wetgever zet nu in op een geleidelijke invoering van een kostengebaseerde tariefsystematiek. Wat ons betreft is dat een verstandige keuze.

Opvallend is wel dat de wetgever eerder nog vasthield aan het NMDA-principe uit vrees dat het omslaan van de werkelijke kosten van een collectief warmtesysteem over de daarop aangesloten verbruikers zou leiden tot een behoorlijke tariefstijging. De aanleg van warmtesystemen is namelijk aanmerkelijk duurder dan die van gasleidingen. Meent de wetgever bij nader inzien dat een transparantere tariefstelling toch opweegt tegen (het risico op) een hogere warmteprijs? Of is de verwachting dat de prijs van warmte ten opzichte van gas zich gunstig zal ontwikkelen (bijvoorbeeld door een hogere gasprijs of hogere energiebelasting)? Wij vinden het jammer dat de wetgever zich niet uitlaat over de verwachte financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor verbruikers. Het creëren van publiek draagvlak is juist cruciaal voor de gewenste groei van collectieve warmtesystemen.

Verder is van belang dat de nieuwe tariefsystematiek slechts op hoofdlijnen wordt geregeld. De details zullen nader worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Hierdoor biedt de nieuwe wet meer dan voldoende flexibiliteit om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Waarschuwing verdient wel dat te veel flexibiliteit kan resulteren in onzekerheid over de wijze waarop maximumtarieven daadwerkelijk zullen worden berekend. Dergelijke onzekerheid lijkt ons weinig bevorderlijk voor de investeringsbereidheid van warmtebedrijven. Het is dan ook te hopen dat warmtebedrijven te zijner tijd vroegtijdig op de hoogte gebracht worden van de nader uitgewerkte details.

Tot slot vereist de nieuwe tariefsystematiek een grotere inspanning van zowel warmtebedrijven als de ACM. Zo dient het warmtebedrijf op grond van boekhoudkundige regels informatie te verstrekken aan de ACM, zodat de kosten van de warmtesystemen van het bedrijf op een juiste en eenduidige wijze kunnen worden vastgesteld. Op haar beurt zal het de ACM veel tijd en kennis kosten om maximumtarieven vast te stellen volgens de nieuwe systematiek. Zo zal het allesbehalve meevallen om toegestane inkomsten vast te stellen aan de hand van een vergelijking tussen een groot aantal warmtesystemen (die verschillen in bijvoorbeeld omvang, warmtebronnen, hoeveelheid aangesloten woningen of servicekwaliteit), en met inachtneming van lokale omstandigheden die de onderliggende kosten eveneens in belangrijke mate kunnen beïnvloeden. Inherent aan die complexiteit lijkt ons dat een vergelijking van warmtesystemen als maatstaf voor een maximumtarief altijd enigszins willekeurig is.

Tot slot
Meer transparantie is natuurlijk een groot goed, maar warmtebedrijven zullen toch wel enige zekerheid willen hebben over hun terugverdienmogelijkheden voordat zij fors gaan investeren. De vraag is ook in hoeverre de willekeur die warmtebedrijven eventueel ervaren afbreuk doet aan de prikkel die met het wetsvoorstel wordt beoogd voor warmtebedrijven om efficiënter te presteren dan vergelijkbare bedrijven. Hopelijk komt hier wat meer duidelijkheid over, zodat het uiteindelijke doel – een vrijwel CO2-neutrale warmtevoorziening – behaald zal worden.

[1] ACM (2019), Rendementsmonitor warmteleveranciers 2017 en 2018.

[2] Overigens geldt de nieuwe tariefsystematiek die wij in deze bijdrage behandelen niet bij levering van warmte aan grootverbruikers (artikel 7.9), levering door middel van kleine collectieve warmtesystemen (artikel 7.10) en levering van een warmtebedrijf aan ten hoogste 10 kleinverbruikers (artikel 7.11). Ook voor de levering door verhuurders en VvE’s met een zelfstandig collectief warmtesysteem (vergelijk artikel 7.12) en warmtetransportbeheerders (artikel 7.13) zijn andere manieren voorhanden om verbruikers te beschermen tegen te hoge tarieven.

[3] Voor het inbouwen van een efficiëntieprikkel kan de ACM er onder meer voor kiezen de toegestane inkomsten vast te stellen door in een benchmark vergelijkbare systemen met elkaar te vergelijken.