Stikstofupdate: intrekkingsbesluit bij externe saldering stikstofruimte

Op 6 maart 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) een (derde) tussenuitspraak in de ViA15-zaak gewezen. De ViA15-zaak gaat over een grote wijziging van de A12- en A15-snelwegen. De minister van Infrastructuur en Waterstaat (de ‘Minister’) wil via onder meer externe saldering dit project realiseren. Dit houdt concreet in dat verschillende agrarische bedrijven (gedeeltelijk) worden uitgekocht. Maar volgens de Afdeling moet de Minister voor het zogenoemde extern salderen nog een nadere onderbouwing geven. Om ervoor te zorgen dat de bedrijfsactiviteiten van de agrarische bedrijven juridisch juist zijn overgedragen, is een intrekkingsbesluit en een overeenkomst nodig tussen de Minister en de agrarische bedrijven. Deze uitspraak is interessant, omdat de Afdeling concreet laat weten op welk moment een intrekkingsbesluit moet zijn genomen als stikstofrechten worden overgedragen. In dit artikel gaan wij dieper in op de uitspraak en het intrekkingsbesluit.  

Waar gaat deze zaak over?

Over dit project wordt inmiddels zeven jaar geprocedeerd. Er zijn twee tussenuitspraken geweest. In de tweede tussenuitspraak van april 2023 (zie eerdere blog van onze collega’s) heeft de Afdeling overwogen dat een rekenafstand tot een grens van 25 kilometer voor individuele projecten acceptabel was. Voor de stikstofdepositiesaldo (‘stikstofruimte’) buiten deze grens is de overheid verantwoordelijk en niet de initiatiefnemer van het project. Omdat een aantal bezwaren over externe saldering niet zijn besproken in de tweede tussenuitspraak, heeft de Afdeling op 6 maart 2024 over deze bezwaren een derde tussenuitspraak gedaan

Het instrument ‘extern salderen / saldering’

Voor de aanleg van de nieuwe wegverbinding heeft de Minister onder meer het instrument van extern salderen toegepast om het project te kunnen realiseren. De wijziging van de A15 en A12 kan worden gerealiseerd als zes agrarische bedrijven (gedeeltelijk) stoppen met hun bedrijfsactiviteiten. Deze bedrijven zijn verantwoordelijk voor een aanzienlijke stikstofuitstoot. Doordat de Minister hen uitkoopt, wordt een deel van deze stikstofuitstoot beëindigd. Door het stoppen van deze agrarische bedrijven komt stikstofruimte vrij voor de wijziging van de snelwegen. Deze stikstofruimte was toegewezen aan deze bedrijven in een natuurvergunning.

Een voorwaarde voor externe saldering (alle voorwaarden van extern salderen staan in ECLI:NL:RVS:2024:625, nr. 43.2) is dat een directe samenhang bestaat tussen het nieuwe project en de (gedeeltelijke) beëindiging van een stikstofuitstotende activiteit. In dit geval moet het project ViA15 direct samenhangen met het (gedeeltelijk) beëindigen van de agrarische bedrijven. Om die samenhang aan te tonen, moet de natuurvergunning van het bedrijf daadwerkelijk worden ingetrokken ten dienste van het nieuwe project. Dit kan met een bestuursrechtelijk intrekkingsbesluit van de natuurvergunning(en) en milieutoestemmingen en een privaatrechtelijke overeenkomst over de overname van de stikstofruimte. Daarnaast moet worden vastgesteld dat de bedrijfsvoering van het bedrijf dat stikstofruimte afstaat daadwerkelijk wordt beëindigd, of zal worden beëindigd.

Intrekkingsbesluit moet zijn genomen bij start werkzaamheden project

Deze uitspraak is interessant, omdat de Afdeling concreet overweegt op welk moment een intrekkingsbesluit moet zijn genomen om te kunnen starten met een nieuw project. Een intrekkingsbesluit moet zijn genomen bij de daadwerkelijke start van een project. Een intrekkingsbesluit biedt de bestuursrechtelijke waarborg dat geen sprake is van dubbele inzet van stikstofruimte. Deze waarborg dient verzekerd te zijn op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het project ViA15. Het intrekkingsbesluit van het ViA15 project moet zijn genomen op het moment dat de bouw- en aanlegactiviteiten aanvangen.

Een vraag die niet expliciet wordt beantwoord in de uitspraak is of bij de aanvang van het project het intrekkingsbesluit onherroepelijk moet zijn of in werking moet zijn getreden. Een onherroepelijk besluit ligt meer voor de hand, omdat de Afdeling in de uitspraak het Unierechtelijke voorzorgsbeginsel noemt. Dit beginsel houdt in dat bij de start van een project de zekerheid moet bestaan over het ontbreken van effecten van het project op Natura 2000-gebieden, om te voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast. Als een intrekkingsbesluit alleen in werking is getreden maar uiteindelijk wordt vernietigd door de bestuursrechter, dan bestaat de zekerheid niet die het voorzorgbeginsel eist.

Intrekkingsbesluit niet vereist bij passende beoordeling

Om twee redenen stelt de Afdeling dat het intrekkingsbesluit nog niet nodig is op het moment dat de passende beoordeling voor het project wordt opgesteld. Ten eerste is een intrekkingsbesluit bij een passende beoordeling een te zware (bedrijfsmatige) last voor een saldogever (in dit geval de agrarische bedrijven). Reden is dat op het moment van de passende beoordeling nog geen zekerheid bestaat over de realisatie van het project. Dit geldt nog meer voor grote projecten met een lange looptijd, zoals de ViA15. Ten tweede is extern salderen een berekeningsmethode en niet afhankelijk van de werking van het ecosysteem. Overigens is volgens de Afdeling wel vereist dat bij het opstellen van een passende beoordeling een privaatrechtelijke overeenkomst bestaat tussen de saldogever (agrarische bedrijf) en saldo-ontvanger (Minister) over de overname van de stikstofruimte.

Alle natuurvergunningen en milieutoestemmingen intrekken

Het is essentieel dat alle natuurvergunningen van de agrarische bedrijven worden ingetrokken bij een intrekkingsbesluit. De bedrijfsvoering van deze stikstofgevers mag op geen enkele juridische mogelijkheid hervat kunnen worden. Daarom moeten niet alleen de natuurvergunningen worden ingetrokken, maar ook alle onderliggende milieutoestemmingen. Als de onderliggende milieutoestemmingen niet zijn ingetrokken, dan is niet verzekerd dat hervatting van de stikstofactiviteiten is uitgesloten. De saldogever heeft nog steeds de mogelijkheid een referentiesituatie te baseren op een nog bestaande onderliggende milieutoestemming. Op basis van die milieutoestemming kan een nieuwe natuurvergunning worden aangevraagd. Daarom moet ook de milieutoestemmingen worden ingetrokken.

Minister moet externe saldering beter onderbouwen

 In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat de Minister niet met voldoende zekerheid heeft aangetoond dat de wegverbinding de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De Afdeling geeft de Minister een half jaar uitstel om te motiveren dat de stikstofneerslag op beschermde natuurgebieden wordt verminderd via externe saldering. Wordt vervolgd.

Heeft u vragen over dit artikel of over stikstof? Neem dan contact op met Luuk Schuttert of Harald Wiersema.