Internetconsultatie Warmtewet 2: een duurzamer en betrouwbaarder warmtenet

Tot 3 augustus 2020 kon u reageren op het concept voor de Warmtewet 2. Een eerste lezing van deze zeer ingrijpende nieuwe wet geeft de nodige stof tot nadenken. In deze bijdrage behandelen wij enkele aspecten van de nieuwe regels over verduurzaming en leveringszekerheid. Het wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor marktordening en tariefstelling. Die thema’s hebben wij in respectievelijk onze eerste en tweede bijdrage behandeld.

Ons land staat de komende jaren voor de enorme opgave de klimaatdoelen en de afspraken uit het klimaatakkoord te behalen. Hiervoor zal ook onze warmtevoorziening vrijwel helemaal CO2-neutraal moeten worden. Met het wetsvoorstel beoogt de wetgever de groei en verduurzaming van collectieve warmtevoorzieningen te faciliteren. De fundering van het wetsvoorstel bestaat uit vier thema’s, namelijk: i) marktordening, ii) tariefregulering, iii) verduurzaming, en iv) leveringszekerheid. In deze bijdrage staan wij stil bij de thema’s verduurzaming en leveringszekerheid.

Zekerstellen verduurzaming

Uitgangspunt van de nieuwe wet is CO2-reductie. De komende jaren mogen collectieve warmtevoorzieningen dan ook niet meer CO2 uitstoten dan bepaalde wettelijke maximumnormen. Jaarlijks worden deze normen steeds lager, getuige het pad dat in de wet is vastgelegd voor de jaren 2022 tot en met 2030 (artikel 2.16, eerste lid). In een later stadium zullen ook normen voor de jaren 2030 tot en met 2050 worden uitgewerkt. Daarbij zal worden gestreefd naar een vrijwel CO2-neutrale warmtelevering in 2050.

Een van de manieren waarop de wetgever verwacht de gewenste CO2-reductie te kunnen bereiken is door warmtebedrijven restwarmte te laten benutten. Denk daarbij aan overtollige warmte uit datacenters of fabrieken, die normaal gesproken zou worden geloosd in lucht of water. Nieuw is dan ook dat het wetsvoorstel het gebruik van restwarmte stimuleert door warmtebedrijven het recht te geven restwarmte ‘op te halen’. Een bedrijf dat restwarmte loost dient deze om niet ter beschikking te stellen aan het warmtebedrijf voor zover die daarom heeft verzocht en indien dit feitelijk mogelijk is gemaakt door het warmtebedrijf (artikel 6.1, eerste lid). In ruil daarvoor hoeft het warmtebedrijf alleen de kosten te vergoeden die de producent van restwarmte maakt om de restwarmte ter beschikking te stellen (artikel 6.2, tweede lid).

Aanscherpen leveringszekerheid

Leveringszekerheid wordt door de wetgever ook wel de achilleshiel van collectieve warmte genoemd. Dit vanwege de sterke afhankelijkheid van (schaarse) lokale warmtebronnen, en de ernstige maatschappelijke gevolgen die kunnen optreden in geval van verstoring, aantasting of uitval van collectieve warmtesystemen.

De huidige regels voor leveringszekerheid richten zich vooral op ingrijpen bij acute noodsituaties (zie bijvoorbeeld onze Q&A over de noodprocedure bij een (dreigend) faillissement van een warmtebedrijf). De wetgever heeft deze regels nu verder uitgediept, en daarbij onder meer de verantwoordelijkheid om op treden in noodsituaties overgeheveld van de minister naar de ACM (artikelen 2.9, 2.35 en 9.5).

Verder wordt in de nieuwe wet meer aandacht besteed aan het voorkomen van acute noodsituaties. Zo moeten warmtebedrijven al bij de aanvraag voor een aanwijzing beschrijven hoe zij de leveringszekerheid denken te zullen borgen (artikel 2.3, tweede en vierde lid; meer over het aanwijzingsproces vindt u in ons artikel over de nieuwe marktordening). Zodra warmtebedrijven hun warmtesystemen exploiteren dienen zij de leveringszekerheid te monitoren, daarover te rapporteren, en voorziene problemen en risico’s ten aanzien van de leveringszekerheid op te lossen (artikel 2.13, eerste lid).

Ten slotte worden de regels voor tijdelijke onderbrekingen van de warmtelevering verder aangescherpt. Warmtebedrijven worden onder meer geprikkeld storingen zo snel mogelijk te verhelpen door de verplichting verbruikers financieel te compenseren bij ernstige storingen (artikel  2.15).

Analyse

De verplichte CO2-normen zijn een logische zet richting het behalen van de klimaatdoelen en de afspraken uit het klimaatakkoord. Met de keuze voor een stapsgewijze aanpak krijgen warmtebedrijven ruimte om verduurzaming samen te laten gaan met natuurlijke investeringsmomenten, zoals vervanging, onderhoud of uitbreiding van een collectief warmtesysteem. Naar verwachting komt dit de kostenefficiëntie ten goede.

Opvallend is wel de strengheid van de wettelijke maximumnormen. In het Klimaatakkoord is namelijk afgesproken dat in 2030 de gemiddelde uitstoot van alle collectieve warmtevoorzieningen samen maximaal 18,9 kilogram CO2 per eenheid geleverde warmte in GigaJoule (‘GJ’) zal bedragen.^[1] Op grond van het huidige wetsvoorstel wordt de CO2-uitstoot voor het jaar 2030 niet sectoraal gemaximeerd maar per collectieve warmtevoorziening en wel op 25 kilogram CO2 per GJ. Waarom de wetgever is afgeweken van het Klimaatakkoord is ons niet duidelijk. Mogelijk liggen twijfels over de haalbaarheid van de afgesproken CO2-reductie daaraan ten grondslag. Het is te hopen dat het doel voor 2050 niet uit het oog wordt verloren, en dat eventuele achterstanden die ten opzichte van het Klimaatakkoord ontstaan op enig moment ook weer zullen worden ingelopen.

Verder springt in het oog dat het gemeenten en provincies verboden wordt regels te stellen over onderwerpen die binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen (artikel 13.1). Volgens de wetgever is het bijvoorbeeld niet de bedoeling dat gemeenten strengere eisen gaan stellen aan de CO2-uitstoot dan in het wetsvoorstel is voorgeschreven. Het motief van dit verbod lijkt vooral te zijn gelegen in de bescherming van de investeringszekerheid voor warmtebedrijven en verbruikers en de betaalbaarheid van het systeem. Wij delen de vrees van de wetgever dat onzekerheid bij warmtebedrijven over de vraag of zij hun kosten kunnen terugverdienen en/of een tekort aan betaalbare warmte voor verbruikers in de weg staat aan de groei en verduurzaming van collectieve warmtesystemen. De vraag is echter of het verbod niet té veel afbreuk doet aan de beoogde regierol van gemeenten (zie over die regierol eveneens ons artikel over de nieuwe marktordening). Zijn – onder aan de streep – publieke belangen zoals duurzaamheid en leveringszekerheid toch niet gebaat bij (nog) meer ruimte voor lokaal maatwerk? Naar verluidt is de wetgever nog over het wetsvoorstel in gesprek met mede-overheden, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (‘VNG’). Mogelijk gaat het verbod dus nog van tafel. Mocht dat niet gebeuren, dan biedt wellicht de aankomende Omgevingswet nog wel een kleine opening. De experimenteerbepaling in artikel 23.3 Omgevingswet bepaalt namelijk dat bij AMvB bij wijze van experiment kan worden afgeweken van onder meer de Warmtewet. Strengere eisen aan CO2-uitstoot zijn dus niet helemaal uitgesloten, net als bijvoorbeeld de strengere eisen aan primair fossiel energiegebruik en hernieuwbare energie op grond van de experimenteerbepaling in de Crisis- en herstelwet.[2]

Ten slotte wordt de compensatieplicht uitgebreid naar ernstige storingen waarvan de oorzaak is gelegen in onderdelen die mogelijk geen eigendom zijn van het warmtebedrijf, zoals warmtebronnen (denk aan opgehaalde restwarmte). Dat terwijl het warmtebedrijf in zulke gevallen (vrijwel) geen invloed heeft op de oorzaak van de storingen. Toch lijkt deze insteek ons vanuit het oogpunt van de verbruikers bezien terecht; die moeten het warmtebedrijf kunnen aanspreken, zonder belast te worden met het bewijs van de plaats van de storing en de eigendom daarvan.^[3] De wetgever laat het verder aan de warmtebedrijven over om adequate overeenkomsten te sluiten over regres. Het ligt voor de hand dat de storingscompensatieregeling zonder dergelijke overeenkomsten zijn doel mist. De regeling is immers vooral bedoeld als financiële prikkel om collectieve warmtevoorzieningen op orde te houden. Dit werkt alleen als de prikkel wordt gevoeld door – in het voorbeeld van de warmtebron – de achterliggende warmteproducent die wél invloed heeft op de oorzaak van de storing. De vraag is echter in hoeverre de warmteproducent vrijwillig zal willen opdraaien voor een wettelijke compensatieplicht die strikt genomen niet op hem maar op het warmtebedrijf rust. De vraag stellen is hem waarschijnlijk beantwoorden. Daarom hebben verschillende energiebedrijven onder meer voorgesteld de compensatieplicht te beperken tot warmtebronnen die daadwerkelijk eigendom zijn van het warmtebedrijf.[4] Een andere mogelijkheid is wellicht om in de wet een regresrecht op te nemen, op grond waarvan het warmtebedrijf bij een storing in de warmtebron de uitgekeerde compensatievergoeding kan verhalen op de warmteproducent. De zojuist genoemde energiebedrijven hebben een vergelijkbaar regresrecht voorgesteld voor storingen in warmtetransportnetten, en een dergelijke bepaling bestaat al voor storingen die zijn gelegen in het inpandig leidingstelsel; in dat laatste geval kan het warmtebedrijf de uitgekeerde compensatievergoeding verhalen op de gebouweigenaar (artikel 2.34, tweede lid).

Tot slot

Wij vinden het ontzettend goed dat er CO2-normen verplicht worden gesteld, de benutting van restwarmte wordt gestimuleerd en de regels voor leveringszekerheid worden aangescherpt. De minister heeft toegezegd de reacties op de internetconsultatie te gebruiken om de wet verder uit te werken. Dat zal nog niet meevallen. Uiteindelijk zijn er maar liefst 101 reacties ingezonden, vaak met uiteenlopende belangen. Wij zijn in ieder geval erg benieuwd naar de uitkomst van dit wetgevingstraject, en houden alle tussentijdse ontwikkelingen nauwlettend in de gaten.

Geïnteresseerd in de reacties op het concept van de nieuwe Warmtewet? Deze zijn hier te raadplegen.

Heeft u vragen over de Warmtewet 2? Neem dan contact op met onze warmterecht-specialisten Freek Roosmale Nepveu, Willemijn Fick-Nolet of Harald Wiersema.

[1] Zie het Klimaatakkoord (2019), p. 38. Onder meer Natuur & Milieu heeft dit punt terecht aangekaart in haar reactie op het wetsvoorstel.

[2] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/besluiten/2020/06/22/ontwerp-besluit-uitvoering-crisis-en-herstelwet-22e-tranche

[3] De vergelijking dient zich aan met de risicoaansprakelijkheid van opdrachtgevers voor fouten van niet-ondergeschikten op grond van artikel 6:171 BW.

[4] Zie de reactie op het wetsvoorstel van Energie-Nederland, p. 27.