Evaluatie Wvggz en Wzd

Op 1 januari 2020 zijn de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (‘Wvggz’) en de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (‘Wzd’) in werking getreden. De artikelen 16:1 Wvggz en 64 Wzd bepalen dat deze wetten binnen twee jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd. De wetsevaluatie is opgedeeld in twee fases. Op 16 december 2021 is de eerste fase van de evaluatie gepubliceerd. In deze eerste fase van de evaluatie ligt het accent op de implementatie, uitvoerbaarheid en samenhang van de wetten. De tweede fase zal medio 2022 worden afgerond en zal (ook) ingaan op de doeltreffendheid en de (neven)effecten van de wetgeving.

De onderzoekscommissie heeft drie deelonderzoeken gedaan: op juridisch, kwantitatief en kwalitatief vlak. Er is gesproken met veel verschillende betrokken veldpartijen, waaronder patiënten/cliënten, hun vertegenwoordigers, zorgverleners, rechters, advocaten en toezichthouders. De bevindingen van de onderzoekscommissie zijn in een uitgebreid rapport gepubliceerd. Het rapport geeft een mooi beeld van de standpunten van de verschillende (groepen) betrokkenen. In deze blog lichten wij een aantal in het oog springende (juridische) bevindingen en aanbevelingen van de onderzoekers uit. Voor de volledige lijst van conclusies en aanbevelingen zij verwezen naar het rapport (pagina’s 367-409 en 413-417).

Benadrukt zij dat het hier gaat om een wetsevaluatie, waarbij de onderzoekers tal van aanbevelingen hebben gedaan aan met name de overheid en de wetgever. De betrokken partijen zijn aan zet om de aanbevelingen al dan niet over te nemen.

Algemene thema’s

De onderzoekers hebben ondervonden dat de langdurige totstandkoming van beide wetten heeft geleid tot complexe wet- en regelgeving. Dat de wetgeving complex is, blijkt ook wel uit het feit dat er tal van informatieproducten zijn ontwikkeld (zie www.dwangindezorg.nl) en reeds twee reparatiewetten in werking zijn getreden. Ook doen rechters veel uitspraken, waarin de wetten worden geïnterpreteerd. Gezien de (kennelijk) noodzakelijk ‘begeleiding’ bij de implementatie werpen de onderzoekers zelfs de vraag op of de wetgeving wel van goede kwaliteit is. In het verlengde van de complexiteit van de regelgeving, hebben de onderzoekers geconstateerd dat de kennis over de wetgeving bij de mensen die de Wvggz en Wzd moeten uitvoeren nog niet optimaal is. De onderzoekers doen dan ook de aanbeveling om de voorlichting en de scholing te intensiveren (nr. 1).

Naast de complexe regelingen geldt ook dat de randvoorwaarden op 1 januari 2020 nog niet in orde waren – en soms nog steeds niet zijn. Gedacht kan worden aan het tekort aan capaciteit en personeel, en geschillen over de beschikbaarheid of de hoogte van financiering.

Verder roerde het veld zich al tijdens de parlementaire behandeling over de administratieve belasting van de Wvggz en de Wzd. Die ervaring blijkt nu ook uit de evaluatie. Het nut van ‘papierwerk’ is niet altijd duidelijk. Dat geldt ook voor de gegevensuitwisseling tussen bepaalde partijen of functionarissen, met name in het kader van de Wvggz. De onderzoekers doen dan ook de aanbevelingen om een taskforce op te richten om de Wvggz en Wzd te screenen op onnodige administratieve belasting en gegevensuitwisseling, om de uitvoerbaarheid van de wetgeving en processen te vereenvoudigen (nrs. 3 en 4).

Wvggz

Als gezegd is het ‘papierwerk’ in het kader van de Wvggz een veelgehoord probleem. In de Wvggz krijgt de patiënt op verschillende momenten verschillende brieven om geïnformeerd te worden over zijn of haar rechtspositie. Met dat doel is op zichzelf niets mis, maar met de vormgeving en het accent op de schriftelijke informatievoorziening wel. Bovendien sluit de inhoud van de brieven niet altijd aan bij het begripsvermogen van de patiënt. De onderzoekers doen dan ook de aanbeveling om de informatievoorziening aan patiënten te vereenvoudigen en daarbij in te zetten op persoonlijk contact op een moment dat de patiënt daarvoor openstaat, bijvoorbeeld met de patiëntenvertrouwenspersoon, de advocaat en de zorgaanbieder (nr. 6).

Zorgmachtiging

Als de officier van justitie besluit een zorgmachtiging voor te bereiden, dan dient de betreffende procedure binnen vier weken te zijn afgerond (artikel 5:16 lid 1 Wvggz). In die periode moet informatie-uitwisseling plaatsvinden, moet de medische verklaring door een onafhankelijk psychiater en een zorgplan worden opgesteld, en moet rekening worden gehouden met de zorgkaart en/of het plan van aanpak van de patiënt. De termijn van vier weken staat hier onder druk. Dat blijkt ook uit de toename van verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van deze termijn. De onderzoekers doen daarom de aanbeveling om de mogelijkheden te onderzoeken om het geheel van activiteiten binnen de vier-weken-periode te vereenvoudigen (nr. 9).

Met betrekking tot de medische verklaring doen de onderzoekers de aanbeveling om aan het model medische verklaring toe te voegen dat de psychiater de aangekruiste vormen van verplichte zorg moet onderbouwen, in het licht van de wettelijke criteria (nr. 10). Dat zou het maatwerk van de vormen van verplichte zorg ten aanzien van een patiënt te vergroten.

Crisismaatregel

In het onderzoek is uitgebreid de hoorplicht van de burgemeester in het kader van een te nemen crisismaatregel aan bod gekomen (artikel 7:1 lid 3 onder b Wvggz). De hoorplicht is namelijk nieuw ten opzichte van de (oude) Wet Bopz. Over de hoorplicht is de nodige jurisprudentie en literatuur verschenen. Uit het onderzoek is gebleken dat de hoorplicht past bij een ingrijpende interventie als een crisismaatregel, maar tegelijkertijd moeilijk uitvoerbaar en procesvertragend is. Al met al met al doen de onderzoekers de aanbeveling om de hoorplicht van de burgemeester te schrappen (nr. 15).

Ook nieuw in de Wvggz is de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de crisismaatregel (artikel 7:6 Wvggz). De onderzoekers hebben geconstateerd dat van deze procedure relatief weinig gebruik wordt gemaakt: in 2020 waren er bijna 90 uitspraken op een totaal van ruim 9.000 genomen crisismaatregelen. Over de toegevoegde waarde ervan worden geen conclusies getrokken.

Klachtrecht

Voor wat betreft de positie van de patiëntenvertrouwenspersoon (‘pvp’) hebben de onderzoekers geconstateerd dat het contact tussen de patiënt en de pvp niet eenvoudig tot stand komt. In het kader van de crisismaatregel en de zorgmachtiging dient de patiënt namelijk (uitdrukkelijke) toestemming te geven om zijn of haar gegevens aan de pvp door te sturen. Dat, terwijl de pvp een belangrijke rol in de informatieverstrekking zou kunnen spelen. De onderzoekers doen de aanbeveling om wettelijk te regelen dat de gegevens over patiënten die met een crisismaatregel of een zorgmachtiging te maken krijgen, automatisch aan de pvp worden verstrekt (nr. 16). De rechtspositie van de patiënt zou die gegevensverstrekking rechtvaardigen.

Waar het gaat om de klachtencommissies hebben de onderzoekers geconstateerd dat er behoorlijke verschillen zijn tussen de wijze waarop zaken worden afgehandeld en hoe uitspraken zijn ingericht. Daardoor zou de rechtseenheid en -gelijkheid in het gedrang kunnen komen. De onderzoekers doen de aanbeveling om een (landelijke) structuur in te richten om onderling contact tussen klachtencommissies te faciliteren en te stimuleren (nr. 18). Verder hebben de onderzoekers geconstateerd dat uitspraken van de klachtencommissies niet makkelijk zijn te vinden. Zij bevelen dan ook aan dat de uitspraken van de klachtencommissies op een centraal punt geraadpleegd en doorzocht kunnen worden (nr. 19).

Wzd

Onvrijwillige zorg

Artikel 2 lid 1 Wzd geeft een lijst van vormen van onvrijwillige zorg, maar in de praktijk bestaat discussie over wat nu wel en niet onder ‘onvrijwillige zorg’ valt. De kwalificatie van zorg als ‘onvrijwillige zorg’ is evenwel van belang, omdat die kwalificatie bepaalt of het stappenplan dient te worden gevolgd. Het niet of (te) terughoudend kwalificeren zorg als ‘onvrijwillige zorg’ kan de rechtspositie van de cliënt te kort doen. De onderzoekers doen de aanbeveling om de inhoud van de vormen van verplichte zorg te verhelderen (nr. 22). In het verlengde hiervan bestaat onduidelijkheid over het locatieregister. Zorgaanbieders die onvrijwillige zorg verlenen dienen de locaties waar dit gebeurt te registeren. Dat veronderstelt dat de zorgaanbieder weet wanneer wel en niet sprake is van onvrijwillige zorg – wat dus niet altijd het geval is. De onderzoekers doen de aanbeveling om de terminologie van het begrip ‘locatie’ te verruimen, ruimte te creëren voor differentiatie, en te overwegen om de registratieplicht te verruimen tot alle situaties waarin redelijkerwijs te verwachten valt dat onvrijwillige zorg zal plaatsvinden (nr. 23).

Rol- en verantwoordelijkheidsverdeling

Verder is de rolverdeling tussen de zorgaanbieder, de Wzd-functionaris, de zorgverantwoordelijke en de zorgverlener niet altijd duidelijk. Hierbij speelt een rol dat het moeilijk is om voldoende gekwalificeerde professionals te vinden. De onderzoekers bepleiten een duidelijker onderscheid tussen een meer beleidsmatige rol van de zorgaanbieder en een meer toezichthoudende rol van de Wzd-functionaris (nr. 24).

Stappenplan

Het stappenplan is het meest bediscussieerde onderdeel van de Wzd. Enerzijds wordt de waarde ervan erkend, omdat het stappenplan bijdraagt aan bewustwording; anderzijds sluit het stappenplan niet goed aan bij het reguliere zorgproces. Ook is een wens voor vereenvoudiging en flexibiliteit hoorbaar, bijvoorbeeld afhankelijk van de zwaarte van de vorm van onvrijwillige zorg of ter zake van de evaluatiemomenten. Door het formele stappenplan wordt het doel ervan voorbijgestreefd. De onderzoekers zullen dit onderwerp in fase 2 van de wetsevaluatie verder uitdiepen. Ook de ambulante onvrijwillige zorg komt in fase 2 aan bod, omdat op dat vlak onvoldoende gegevens beschikbaar zijn, mede als gevolg van de coronapandemie.

Klachtrecht

Nieuw in de Wzd is dat elke zorgaanbieder moet zorgdragen voor een cliëntenvertrouwenspersoon (‘cvp’) voor cliënten en hun vertegenwoordigers. De onderzoekers hebben geconstateerd dat er onduidelijkheden zijn over de rol en bevoegdheden van de cvp. Niet elke zorgaanbieder past de bevoegdheden van de cvp ruimhartig toe. Soms wordt de cvp zelfs ten onrechte (algemene) toegang tot een locatie geweigerd of daarin belemmerd. Gelet op het belang van de functie van de cvp en het daaruit voortvloeiende belang om zich adequaat bekend te maken aan cliënten en vertegenwoordigers, doen de onderzoekers de aanbeveling om artikel 58 Wzd zo aan te passen dat de cvp altijd in staat moet worden gesteld tot een algemeen locatiebezoek (nr. 32). Verder hebben de onderzoekers geconstateerd dat in de Wzd-sectoren weinig tot geen gebruik wordt gemaakt van de formele klachtmogelijkheden. Dat was onder de Wet Bopz ook al het geval. Deze constatering onderstreept het belang van meer informele rechtsbescherming, zoals de cvp.

Voor wat betreft de klachtencommissie hebben de onderzoekers geconstateerd dat er weinig klachten worden ingediend in het kader van de Wzd, terwijl de klachtenregeling in de visie van de wetgever een belangrijk onderzoek van het stelsel van rechtsbescherming is. Dit hangt ook samen met de verschillen in systematiek van de Wvggz enerzijds (namelijk rechterlijke toetsing vooraf bij de zorgmachtiging) en de Wzd anderzijds, alsook de kenmerken van de Wzd-sectoren en -cliënten. Wel hebben de onderzoekers het opmerkelijk geacht dat op grond van artikel 44 lid 2 Wzd kan worden verzocht om schadevergoeding ten laste van niet alleen de zorgaanbieder, maar óók de Wzd-functionaris of de zorgverantwoordelijke, terwijl de Wzd-functionaris en de zorgverantwoordelijke in dienst zijn bij de zorgaanbieder. De onderzoekers bevelen dan ook aan om de aansprakelijkheid voor schadevergoeding te beperken tot de zorgaanbieder (nr. 33).

Samenhang en afstemming Wvggz en Wzd

Bekende problematiek in de praktijk is het ‘grensgebied’ tussen de Wvggz en de Wzd of de gevallen waarin de patiënt in het ene regime wordt geplaatst, maar het andere regime in de loop van de tijd beter passend lijkt te zijn. De overgangsmogelijkheden tussen de regimes (ook wel ‘doorgeleidingsbepalingen’ genoemd) voldoen momenteel niet. De onderzoekers doen daarom (onder meer) de aanbeveling om in de Wzd op te nemen dat bij tijdelijk verblijf van een Wvggz-patiënt in een Wzd-instelling de zorgmachtiging (op grond van de Wvggz) niet vervalt, maar wordt opgeschort (nr. 35). Ook bevelen zij aan om in de Wvggz doorgeleidingsbepalingen op te nemen, die vergelijkbaar zijn met artikel 28 lid 2 en artikel 30 lid 10 Wzd, om een tijdige overgang naar de Wzd-procedures te bespoedigen, mocht deze in de voorbereidingsfase van een zorgmachtiging aangewezen blijken (nr. 37). Verder doen de onderzoekers de aanbeveling om in de Wvggz de mogelijkheid om te nemen om, onder voorwaarden, de onvrijwillige opname in de zin van de Wvggz mede kan strekken tot opneming in een Wzd-accommodatie (nr. 38). Daarmee wordt voorkomen dat er een (steeds) nieuwe maatregel moet worden aangevraagd, dat weer administratieve lasten met zich brengt.

Tot slot

Al met al hebben de onderzoekers met het eerste deel van de evaluatie van de Wvggz en de Wzd een uitgebreid beeld geschetst van de implementatie en de reacties op deze nieuwe wetgeving. In het bijzonder zijn de verschillende perspectieven op (onderdelen van) de wet- en regelgeving interessant om te lezen. Het is afwachten hoe de overheid en de wetgever op de wetsevaluatie zullen reageren en – in samenwerking met de veldpartijen – actie zullen ondernemen. We houden het in de gaten!