Conclusie staatsraad advocaat-generaal over het vertrouwensbeginsel

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de staatsraad advocaat-generaal gevraagd een conclusie te nemen in een zaak over een dakterras in Amsterdam. Een inwoner van Amsterdam moest van de gemeente Amsterdam een dakterras van haar huis verwijderen, omdat zij daar geen vergunning voor had. Zou zij dat niet doen, dan moest zij een dwangsom betalen van €15.000. De vrouw stelt dat zij er op basis van uitlatingen van een bouwinspecteur en andere ambtenaren op heeft mogen vertrouwen dat er geen vergunning nodig was en dat er niet gehandhaafd zou worden. De staatsraad advocaat-generaal is onder meer gevraagd in te gaan op de vraag wanneer uitlatingen namens een overheidsorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken dat het overheidsorgaan geen herstelsanctie (zoals een dwangsom of bestuursdwang) zal opleggen. Verder wilde de Afdeling bestuursrechtspraak weten aan welke eisen zo’n uitlating moet voldoen en of schending van gerechtvaardigd vertrouwen gerepareerd kan worden met schadevergoeding. Kern van de conclusie De burger staat volgens staatsraad advocaat-generaal vaak in de kou wanneer een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het bestuursorgaan verweert zich doorgaans met argumenten als ‘er staat niets op schrift’ en ‘de ambtenaar in kwestie was niet bevoegd die toezegging te doen’. Als de Afdeling vindt dat de lat lager zou moeten liggen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel binnen het omgevingsrecht, dan zal de Afdeling volgens de A-G moeten draaien aan deze twee knoppen (toezegging en bevoegdheid). Er zal eerder een ‘toezegging’ worden aangenomen en de schijn van bevoegdheid wordt eerder toegekend aan het bevoegde gezag. De A-G wil minder bestuurdersperspectief en meer redeneren naar de verkeersopvatting; bij zowel stap 1 als 2. Anders gezegd, kon de burger redelijkerwijze, gegeven alle feiten en omstandigheden van zijn geval, naar algemene verkeersopvatting op nakoming rekenen? Pas bij de belangenafweging (stap 3) ontstaat vervolgens de mogelijkheid om ook aan andere partijen de ‘gebakken peren’ toe te wijzen. De A-G noemt wel een categorie van gevallen waarin de schijn van bevoegdheid wordt gewekt, die minder aangewezen is voor snellere toerekening. Dit geldt voor toezeggingen van de uitvoerende macht over een exclusieve bevoegdheid van de regelgevende macht. Als voorbeeld wordt een hoofd ruimtelijke ordening genoemd die toezegt dat de gemeenteraad een bestemmingsplan zal aanpassen. Aangezien burgers enige kennis hebben van de trias politica, kan hun schijn van bevoegdheid niet toegerekend worden aan de raad. De door de A-G ten opzichte van de huidige rechtspraak bepleite verschuiving van de eerste twee stappen (toezegging en bevoegdheid) naar de derde stap (de belangenafweging) mag baanbrekend genoemd worden. Hierdoor ontstaat eerder aanspraak op nakoming van een toezegging en, als de belangenafweging ertoe leidt dat de toezegging alsnog niet wordt nagekomen, tot toekenning van schadevergoeding aan degene wiens gerechtvaardigd vertrouwen wordt geschonden. De A-G hoopt dat bestuursorganen door deze verschuiving meer dan nu het geval is worden aangemoedigd om hun bevoegdhedenverdeling en procedures duidelijk te communiceren en hun organisatie op orde te hebben, waardoor niet significant veel meer dan thans schade vergoed hoeft te worden. Verdere verloop van de procedure De partijen in deze procedure krijgen de mogelijkheid om op de conclusie te reageren. Hierna zal de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak doen. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling bestuursrechtspraak, maar bindt haar niet. Neem voor meer informatie contact op met onze overheidsspecialisten Jack van Beers en Harald Wiersema.