Persoonlijke beleidsopvattingen onder de Woo minder snel aan de orde – een praktisch overzicht

WOO

De wetgever heeft interne gedachtevorming van ambtenaren en anderen die bij het interne beraad zijn betrokken willen beschermen. Net als onder Wob kent de Woo om die reden de uitzondering dat informatie die is opgesteld ten behoeve van intern beraad niet openbaar hoeft te worden gemaakt als deze informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De wettekst wanneer sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen is onder de Woo echter aangepast. Informatie die onder de Wob als persoonlijke beleidsopvatting werd bestempeld, is dat niet altijd meer onder de Woo.  In deze blog geef ik een aantal richtlijnen die kunnen worden gebruikt om te beoordelen of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting onder de Woo.

Persoonlijke beleidsopvattingen onder de Wob en de Woo

De Wob omschreef een persoonlijke beleidsopvatting als “een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten”(art. 1 sub f Wob).

Artikel 5.2 lid 1 Woo bevat de volgende bepaling:

“In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”

Persoonlijke beleidsopvattingen onder de Woo concreter gedefinieerd

In tegenstelling tot de Wob geeft de Woo door middel van een opsomming dus aan wat juist wel en niet onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan. Van belang is dat art. 5.2 lid 1 Woo in het laatste zinsdeel spreekt over “of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter”. Door de deze toevoeging maakt de wetgever duidelijk dat niet alleen taalkundig maar ook materieel worden bezien of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Een ambtelijk advies kan immers ook een beleidsalternatief bevatten hetgeen zonder de toevoeging van de wetgever (te) snel als persoonlijke beleidsopvatting zou worden aangemerkt. De wetgever heeft er met voornoemde zinsnede dus voor gezorgd dat altijd heel concreet moet worden bekeken of informatie voornamelijk objectief (of juist subjectief) is. De objectieve elementen moeten dus worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. Dat de wet nu dergelijke aanknopingspunten geeft, wil niet zeggen dat het in de praktijk zonneklaar is wat wel en niet als persoonlijke beleidsopvatting moet worden aangemerkt. Integendeel. Het onderscheid tussen bijvoorbeeld een ambtelijk advies (dat wel als persoonlijke beleidsopvatting wordt aangemerkt) en een beleidsalternatief (dat niet als persoonlijke beleidsopvatting wordt aangemerkt) zal niet altijd goed zijn te maken.

Gezichtspunten voor het aanwijzen van persoonlijke beleidsopvattingen

Hoewel het met de specifiekere definitie dus niet zonder meer duidelijker wordt wat al dan niet onder persoonlijke beleidsopvatting moet worden verstaan, zijn uit de rechtspraak de volgende gezichtspunten af te leiden die dit begrip nader helpen duiden en dienstbaar zijn voor de praktijk:

  • de definitie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ is volgens de rechtbank Midden-Nederland en de rechtbank Gelderland aangescherpt en de reikwijdte is ingeperkt, nu niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter expliciet zijn uitgesloten.[1] Dit blijkt ook uit een kamerbrief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.[2] Hierover denkt overigens niet iedere rechtbank hetzelfde, nu de rechtbank Den Haag overweegt dat de definitie van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen in de Woo weliswaar duidelijker is opgeschreven, maar inhoudelijk niet is gewijzigd.[3]
  • feitelijke en objectieve gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvatting, maar indien deze dusdanig zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om deze van de feitelijke gegevens te scheiden behoeft ook deze informatie niet openbaar te worden gemaakt. Dit was onder de Wob ook al vaste rechtspraak.
  • als sprake is van bijv. een visie of standpunt t.b.v. intern beraad, betekent dat volgens de rechtbank Midden-Nederland nog niet zonder meer dat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Indien een visie bijvoorbeeld gaat over een beleidsprognose, omdat tussen ambtenaren van gedachten wordt gewisseld over een beleidsprognose, is het tóch geen persoonlijke beleidsopvatting volgens deze rechtbank.[4] Artikel 5.2 lid 1 Woo sluit in het tweede zinsdeel namelijk o.a. prognoses uit (“adviezen, visies, standpunten en overwegingen…niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven..”). Deze uitleg van artikel 5.2 lid 1 Woo gaat verder dan de opvatting over de reikwijdte van uitleg van dit artikellid elders in de rechtspraak en de vraag is of deze opvatting niet in strijd is met hetgeen de wetgever beoogd heeft met deze bepaling.
  • beschrijving van een feitelijke mogelijkheid is een onderdeel met een overwegend objectief karakter en derhalve geen persoonlijke beleidsopvatting.
  • zinnen die beginnen met ‘ik neig’ zijn doorgaans aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting. Voor de hand ligt dat dit ook geldt voor zinnen die beginnen met ‘ik denk’ of ‘ik vind’, of soortgelijke strekking.
  • verwijzingen naar informatie waarbij het woord ‘daaruit blijkt’ wordt gebruikt, is een sterke indicatie dat sprake is van objectieve gegevens.
  • opvattingen van externe derden, zoals een advocaat, kunnen net als onder de Wob ook als persoonlijke beleidsopvattingen worden gezien als de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Als een advocaat advies verstrekt aan een bestuursorgaan, zal daarvan snel sprake zijn. Dat een advocaat onafhankelijk moet zijn, doet daar niet daar niet aan af. Gelet op een uitspraak van de rechtbank Gelderland is een juridische analyse van een advocaat an sich geen persoonlijke beleidsopvatting maar slechts de ‘daaruit vloeiende uitleg’.[5] Deze rechtbank oordeelde dat een juridische analyse een overwegend objectief karakter heeft en derhalve geen persoonlijke beleidsopvatting is. Dus alleen hoe moet worden omgegaan met de juridische analyse wordt aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Ook de rechtbank Zeeland-West-Brabant merkte eerder een juridische analyse aan als feitelijke gegevens en objectieve factoren.[6] Het ging hier om een juridische analyse van Europese regels, de wetsgeschiedenis en gerechtelijke uitspraken. Hoewel bij de juridische analyse enige subjectiviteit niet is uitgesloten, betreft een juridische kader over het algemeen een beoordeling aan de hand van objectieve factoren. Deze opvatting lijkt een verscherping t.o.v. de Wob, nu een juridische analyse voorheen wel nog redelijk eenvoudig als ‘opvatting’ werd gekwalificeerd.

 

[1] Rb. Midden-Nederland 23 juni 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:2501, r.o. 16 en Rb. Gelderland 26 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1647, r.o. 7.1.

[2] Brief van 30 april 2021 van de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties betreffende een reactie op voorlopig verslag initiatiefvoorstel Woo (33328) en initiatiefvoorstel wijzigingswet Woo (35112).

[3] Rb. Den Haag 29 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4409, r.o. 6.2.

[4] Rb. Midden-Nederland 5 oktober 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:4090.

[5] Rb. Gelderland 26 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1647, r.o. 7.2.

[6] Rb. Zeeland-West-Brabant 30 mei 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:3782, r.o. 6.9.