PAS-uitspraken Raad van State

PAS-uitspraken Raad van State: impact op vastgoed, infra en landbouw

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State einduitspraken gewezen in enkele procedures tegen het Programma Aanpak Stikstof. Deze langverwachte uitspraken zijn van groot belang voor projecten nabij Natura 2000-gebieden, zoals woningbouwprojecten, infrastructuur en bedrijvigheid.

Belangrijkste conclusies

De belangrijkste conclusies van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)  zijn de volgende:

1. Het PAS mag niet meer gehanteerd worden als toetsingskader voor projecten

  • De verwachte (toekomstige) voordelen van maatregelen of van autonome ontwikkelingen mogen niet worden betrokken bij de beoordeling of negatieve gevolgen van de toedeling van de depositieruimte kunnen worden voorkomen of verminderd (‘als wisselgeld ingezet’). Voordelen dienen bij de passende beoordeling reeds (wetenschappelijk) vast te staan. De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt op dit punt niet voldoet aan de eisen die het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) daaraan stelt.
  • Deze conclusie betekent ook dat de op basis van het PAS vastgestelde grens- en drempelwaarden en afstand die de basis vormen voor de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten, niet konden worden vastgesteld. Hiermee zet de Afdeling een streep door het huidige PAS-beoordelingskader, waarin categorieën projecten slechts een meldingsplicht omvatten of zelfs vergunningsvrij waren verklaard.


    2. Uitzondering onverbindend: alsnog vergunningplicht voor weiden en bemesten

  • De exploitatie van een veehouderij en het weiden van vee hangen onlosmakelijk met elkaar samen en vormen gezamenlijk één project. De gevolgen dienen dan ook in samenhang te worden beoordeeld. Dit leidt volgens de Afdeling tot de conclusie dat het niet mogelijk is een deel van een project uit te zonderen van de vergunningplicht. Het opknippen van één project in een vergunningvrij en vergunningplichtig deel is dus niet mogelijk.
  • Het is niet op relatief eenvoudige wijze vast te stellen dat is uitgesloten dat het weiden van vee in een concreet geval geen significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Een algemene uitzondering op de vergunningplicht is derhalve niet mogelijk en dus onverbindend.
  • De uitzondering op de vergunningplicht voor bemesten geldt voor alle toekomstige bemestingsactiviteiten. De Afdeling is van oordeel dat het bemesten van vroeger en in de toekomst niet één-en-hetzelfde project is. De Afdeling verwijst hiervoor naar de mestregelgeving die regelmatig wordt gewijzigd. Bovendien kan, net als bij weiden het geval, niet in algemene zin worden uitgesloten dat bemesten voor geen enkel Natura 2000-gebied significante gevolgen heeft. Ook voor bemesten geldt dat een algemene uitzondering op de vergunningplicht derhalve niet mogelijk is en onverbindend wordt verklaard.

Het PAS 

Het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (het PAS) regelt sinds 2015 de ruimte voor uitstoot van stikstof nabij Natura 2000-gebieden. Natura 2000-gebieden worden beschermd door de Europese Habitatrichtlijn, met daarin plafonds voor de hoeveelheid stikstofdepositie in die gebieden. De uitstoot van stikstof mag niet boven een kritische depositiewaarde uitkomen, omdat het risico bestaat dat de kwaliteit van de flora en fauna te lijden heeft onder de verzurende of vermestende invloed van stikstofdepositie. De belangrijkste nationale bron voor de uitstoot van stikstof is de landbouw, maar ook andere activiteiten zoals wonen, fabrieken en kantoren kunnen daaraan bijdragen.

Enerzijds heeft het PAS tot doel het behoud en herstel van de Natura 2000-gebieden. Anderzijds creëert het PAS door de reductie van stikstof ruimte voor nieuwe economische ontwikkelingen, zoals de verbreding van een snelweg, woningbouw of de uitbreiding van een veehouderij.

Binnen het PAS wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen projecten, op basis van de gevolgen van die projecten voor de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Projecten die geen significante gevolgen hebben voor beschermde gebieden zijn bijvoorbeeld uitgesloten van een verplichte beoordeling door het bevoegd gezag. De veroorzaakte stikstofdepositie van een project (of andere handeling) wordt berekend met het rekeninstrument AERIUS. Schematisch is het beoordelingskader als volgt.

PAS-beoordelingskader
Omvang stikstofdepositie op Natura 2000-gebiedToestemming
Projecten en andere handelingen die minder dan < 0,05 mol N/ha/jaar stikstofdepositie veroorzakenGeen meldings- of vergunningplicht
Bijdrage =< 1 mol N/ha/jaarIn bepaalde gevallen meldingsplicht
Bijdrage > 1 mol N/ha/jaar met maximaal 3 mol N/ha/jaar per inrichtingVergunningplicht


Prejudiciële vragen Europese Hof van Justitie

Op 17 mei 2017 heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie (het Hof).[1] Zij verzocht het Hof helderheid te scheppen over het PAS als toetsingsregime en als instrument voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Daarnaast verzocht de Afdeling het Hof inzicht te bieden over de vraag of het beweiden en bemesten, dat is uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming is toegestaan, in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn.

Arrest Hof

Op 7 november 2018 wees het Hof zijn arrest[2] en concludeerde daarin samenvattend het volgende.

Het Hof overweegt dat de Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals het PAS. Het Hof is wel van oordeel dat voor het vaststellen van het PAS een gedegen wetenschappelijke onderbouwing noodzakelijk is, zodat redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de projecten of plannen schadelijke gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied. Het is aan de Afdeling om te beoordelen of de onderbouwing van het PAS in het concrete geval daadwerkelijk voldoende is.

Daarnaast zullen de gevolgen van het weiden en bemesten wetenschappelijk moeten worden aangetoond, aldus het Hof. Nederland mag niet zonder meer een algemene uitzondering hiervoor maken; eerst zal op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid moeten worden uitgesloten dat het weiden of bemesten, afzonderlijk of in combinatie met andere projecten, geen significante gevolgen hebben voor een nabijgelegen Natura 2000-gebied. Indien voor weiden en bemesten niet op basis van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden, dan is voor elk individueel project een vergunning noodzakelijk.

Het Hof oordeelt dat de toetsing van de gevolgen van economische ontwikkelingen op Natura 2000-gebieden aan strenge regels gebonden is. Een vergunning kan pas verleend worden na een passende beoordeling of de hoeveelheid stikstofdepositie verenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van het PAS. Het Hof overwoog hierover:

Dat is echter slechts het geval wanneer na een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van die beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.[3]

Uitspraak Afdeling van 29 mei 2019

Het Hof heeft de prejudiciële vragen van de Afdeling beantwoord en aan de Afdeling ter beoordeling teruggelegd in hoeverre zij een gedegen wetenschappelijke onderbouwing aanwezig acht voor het PAS, de algemene uitzondering voor weiden en bemesten en de gevolgen van economische ontwikkelingen.

De Afdeling heeft op 29 mei 2019 in twee zaken uitspraken gewezen, met daarin de in de inleiding weergegeven conclusies.

En nu?

De vergunningen in de onderhavige procedures zijn vernietigd. De projecten zullen in deze vorm niet meer kunnen worden uitgevoerd. Het bevoegd gezag zal met in inachtneming van de uitspraken nieuwe besluiten moeten nemen. Maar wat geldt er dan voor andere projecten en vergunningen?

De Afdeling benoemt expliciet dat reeds verleende vergunningen voor projecten in beginsel onherroepelijk zijn en ‘formele rechtskracht’ hebben gekregen. Het is echter voor te stellen dat bevoegde gezagen nog eens kritisch kijken naar die vergunningen, met name wanneer derde partijen daarom verzoeken.

Voor veehouders is het gevolg dat de vergunningen voor melkveehouderijen met een stalsysteem met daarin beweiding aanpassing behoeven. Dit betekent dat de activiteit weiden van vee alsnog dient te worden vergund. Zolang deze vergunning niet is verleend is de veehouder in overtreding en kan handhavend worden opgetreden.

Verder is het gevolg dat de ‘gemakken’ van het PAS nu even on hold zijn gezet. Ooit bedoeld als een instrument om belemmeringen voor nieuwe ontwikkelingen deels weg te nemen, zal het PAS inmiddels aan populariteit hebben ingeboet. Dat geldt naar onze mening niet per definitie ook voor andere vormen van programmatische aanpak, zoals het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en de programmatische aanpak voorzien in de aanstaande Omgevingswet. Hoe streng het juridisch en onderzoekskader is, hangt immers af van het onderwerp waarvoor een programma wordt gemaakt. Dat de bescherming van Natura 2000-gebieden strenge kaders kent, met het vereiste van wetenschappelijke zekerheden, is al lang bekend. De uitspraken van de Afdeling komen dan ook niet echt als een verrassing.

Zie hier de uitspraken van de Afdeling ECLI:NL:RVS:2019:1604 en ECLI:NL:RVS:2019:1603

Voor meer informatie over de gevolgen van deze uitspraken en het PAS, neem contact op met onze specialisten omgevingsrecht: Harald Wiersema, Ko Hamelink en Victoria Rakovitch.

[1] HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882.

[2] HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 104.

[3] Zie ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 en 1260.

Ko Hamelink

Sector

    Expertise

    Victoria Rakovitch

    Sector

      Expertise

      Harald Wiersema

      < Vorige

      Volgende >

      Spring naar toolbar