Laadinfrastructuur in Nederland: laadpalen bij pompstations onder voorwaarden toegestaan

In de uitspaak van 18 augustus 2021 beantwoordt de Afdeling de vraag wanneer laadpalen een ondergeschikte, aanvullende voorziening zijn bij de vergunning voor een pompstation. Het hangt enerzijds af van de omvang van het pompstation en het aantal laadpalen. Anderzijds is van belang in hoeverre de laadpalen bij een bestaande parkeerplaats worden gerealiseerd en of een verkeerstoename vanwege de laadpalen kan worden verwacht.

Een aangepaste vergunning ten behoeve van nieuwe laadpalen

De minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de ‘Minister’) heeft in een tijdspanne van zes maanden een aantal vergunningen als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: ‘Wbr’) op aanvraag van de vergunninghouders aangepast. De vergunningen maken het mogelijk bij verschillende tankstations voor motobrandstoffen elektrische laadpunten te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij de reeds gerealiseerde tankstations.

Tegen de verschillende besluiten komen Fastned B.V. en The Fast Charging Network B.V. op. Beide bedrijven exploiteren laadstations voor elektrische auto’s. Langs rijkswegen exploiteren zij de elektrische laadstations als een basisvoorziening in de zin van de Wbr. Vaak exploiteert een van beide partijen een laadstation op een verzorgingsplaats met meerdere functies. De toevoeging van elektrische laadpunten als aanvullende voorziening bij een tankstation vormt concurrentie voor hun exploitatie op zo’n verzorgingsplaats.

De Wet beheer rijkswaterstaatwerken

Het toetsingskader voor de aanpassing van de vergunning ex artikel 2 Wbr (hierna: ‘Wbr-vergunning’) is artikel 3 Wbr, op basis waarvan het beleid van de Minister is neergelegd in de “Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen” (hierna: de “Kennisgeving”). Hierin zijn energielaadpunten aangemerkt als basisvoorziening op een verzorgingsplaats langs rijkswegen. Doordat energielaadpunten als basisvoorziening zijn toegestaan mag met een Wbr-vergunning een solitair energielaadpunt worden geëxploiteerd, dus zonder de andere drie basisvoorzieningen, te weten het servicestation, het wegrestaurant en de pompstation.[1]

Voor een servicestation, wegrestaurant en pompstation is het toegestaan aanvullende voorzieningen aan te bieden zoals een autowasstraat, winkel of laadpalen. Sinds eind 2020 bestaat deze mogelijkheid ook voor energielaadpunten.^[2] De aanvullende voorzieningen toetst de Minister aan onder meer de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats en de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. Wanneer de aanvraag voldoet aan artikel 3 Wbr wordt de activiteit opgenomen in de Wbr-vergunning.

Wanneer is sprake van een aanvullende voorziening?

Fastned betoogt bij de Afdeling dat de Minister in haar beleid geen duidelijke visie heeft over laadpunten. Het onderscheid tussen een energielaadpunt als basisvoorziening en als aanvullende voorziening ontbreekt. Dit onderscheid is van belang omdat per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening is toegestaan, terwijl een andere basisvoorziening zoals een pompstation onder voorwaarden laadpunten mag realiseren, zolang sprake is van een aanvullende voorziening. Hierdoor ontstaat de situatie dat een energielaadpunt als basisvoorziening op een verzorgingsplaats directe concurrentie kan krijgen van een andere basisvoorziening, terwijl dit in het beleid van de Minister in beginsel is uitgesloten.

De Afdeling stelt hierin Fastned in het gelijk. Het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen is van belang voor de uitvoering van het beleid en de minister in het beleid onvoldoende duidelijk gemaakt hoe zij invulling geeft aan het criterium ondergeschiktheid. De vraag moet dus worden beantwoord wanneer een laadstation (nog) kan worden aangemerkt als ondergeschikt in de zin dat het kwalificeert als aanvullende voorziening.

De Afdeling overweegt dat voor een aantal tankstations buiten twijfel is dat het energielaadpunt geldt als aanvullende voorziening, omdat het evident ondergeschikt is aan het tankstation. De laadpunten worden allemaal gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen dicht bij het tankstation, waarbij gebruik wordt gemaakt van bestaande in- en uitritten. Het gaat bovendien slechts om één of twee laadpalen per tankstation. Daarnaast gaat het bij één tankstation om zes laadpalen, maar dit tankstation bevat ook negentien tankzuilen, waardoor duidelijk is dat het gaat om een ondergeschikte functie. De Afdeling is tenslotte wel kritisch over de vier laadpalen bij verzorgingsplaats Peulwijk-Oost. Hier is niet zondermeer sprake van een aanvullende voorziening, omdat een laadpunt met vier laadpalen wordt gerealiseerd bij een tankstation met (slechts) zes tankzuilen. De minister moet dit in een nieuw besluit nader motiveren.[3]

Conclusie

In deze uitspraak schept de Afdeling meer helderheid over de vraag wanneer laadpalen nog kunnen worden aangemerkt als aanvullende voorziening. Hiervoor hanteert de Afdeling de maatstaf dat naarmate een pompstation beschikt over meer tankzuilen sneller kan worden aangenomen dat een beperkt aantal laadpalen een aanvullende voorziening vormen voor deze basisvoorziening. Daarnaast geldt dat wanneer laadpunten worden gerealiseerd bij bestaande parkeerplaatsen, en niet de verwachting is dat vanwege deze laadpalen meer klanten naar het pompstation komen, eerder kan worden aangenomen dat sprake is van een aanvullende voorziening.

De Afdeling zet wel een streep door de Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats Peulwijk-Oost, omdat hier sprake is van vier laadpalen bij zes tankzuilen. De Minister heeft niet gemotiveerd waarom in dit geval vier laadpalen ondergeschikt zouden zijn aan de basisvoorziening. Kennelijk trekt de Afdeling een lijn wanneer sprake is van om en nabij één laadpaal per twee tankzuilen. Zo werden 6 laadpalen bij 19 tankzuilen wél als aanvullende voorziening aangemerkt. Een nadere toelichting voor deze benadering heb ik in de uitspraak echter niet aangetroffen. In zoverre blijft na deze uitspraak een bepaalde mate van onduidelijkheid bestaan tussen laadpalen als basisvoorziening en als aanvullende voorziening.

Lees de volledige uitspraak hier: ECLI:NL:RVS:2021:1837

Vragen over energierecht en laadinfrastructuur? Neem contact op met Ko Hamelink.

[1] Het energielaadpunt als basisvoorziening is sinds 20 december 2011 opgenomen in de Kennisgeving (Staatscourant 2011, 23149).

[2] Zie ABRvS 4 november 2020. ECLI:NL:RVS:2020:2607, waarin de Afdeling oordeelt dat dit onderscheid in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.

[3] ABRvS 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1837, nr. 11.1.