Archeologische toevalsvondst onder de Omgevingswet – Q&A

Een projectontwikkelaar vindt tijdens de grondbewerking een Romeins schip in De Meer. Een boer legt bij het ploegen de resten van een Romeinse sarcofaag bloot. Wie draagt de kosten voor dit soort toevalsvondsten, en wat kun je verwachten onder de Omgevingswet? Wij leggen het uit.

1. Wat voor vondst?

Het gaat hier over onverwachte vondsten in of op de bodem, die evident of vermoedelijk van algemeen belang zijn uit het oogpunt van de archeologische monumentenzorg (Bijlage bij artikel 1.1 Ow). Soms zal pas uit nader onderzoek blijken wat de archeologische waarde van de toevalsvondst is, maar het kan ook zijn dat deze direct duidelijk is. En het algemeen belang kan zowel lokaal, regionaal als (inter)nationaal zijn.

2. Wat moet je doen na een vondst?

Direct melden! Degene die zo een vondst doet dient dit zo spoedig mogelijk te melden bij de minister van Onderwijs Cultuur & Wetenschap. Dit volgt uit artikel 5.10 Erfgoedwet. De Minister zal het college van B&W van de gemeente waar de vondst zich voordoet in kennis stellen van de gegevens over de vondst en van de getroffen of voorgenomen maatregelen. B&W zijn meestal het bevoegd gezag, maar onder bijzondere omstandigheden kan ook de Minister zelf bevoegd zijn. Namelijk in gebieden die niet gemeentelijk zijn ingedeeld of (onder omstandigheden) als de vondst van (inter)nationaal belang is (artikel 19.8 lid 2 en 3 Ow).

3. Wat gebeurt er na de melding?

Het bevoegd gezag kan verplichten aanvullende informatie te verstrekken over de vondst, de getroffen maatregelen en over de gevolgen van die maatregelen (artikel 19.3 lid 2 Ow). Om herhaling te voorkomen zal het bevoegd gezag zo nodig de voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigen of maatwerkvoorschriften stellen. Ook kunnen aanbevelingen worden gedaan (artikel 19.7 lid 2 Ow). Maar het gaat nog verder. Je kunt worden verplicht maatregelen te treffen die redelijkerwijs van jou kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen (artikel 19.4 lid 1 Ow). Het kan zelfs betekenen dat je activiteiten moet stilleggen, bijvoorbeeld onder dreiging van dwangsommen of bestuursdwang (artikel 19.4 lid 2 jo. 19.4 lid 3 Ow). En als je die verplichtingen niet naleeft, kun je beboet worden (artikel 18.13 lid 1 onder f Ow). Tegen deze besluiten staat bezwaar en beroep open.

4. Gedoogplichten

Verder kan aan een rechthebbende een gedoogplicht worden opgelegd voor het betreden van terreinen in het belang van een archeologisch onderzoek, verrichten van metingen of het doen van opgravingen (artikel 10.19 lid 1 Ow). Het bestuursorgaan dat is belast met de voorbereiding of uitvoering van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (OPA) kan aan een rechthebbende een gedoogplicht opleggen, voor zover dat onderzoek dient ter voorbereiding of uitvoering van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning (artikel 10.19 lid 2 Ow). Ook tegen deze besluiten staat bezwaar en beroep open. Bij reguliere gedoogplichtbeschikkingen worden deze eerst in ontwerp ter inzage gelegd, zodat zienswijzen kunnen worden ingediend. De verplichting tot gedogen gaat dan niet eerder in dan vier (4) dagen na de dag waarop de gedoogplichtbeschikking is bekendgemaakt (artikel 16.33 lid 1 en 2 Ow). Echter bij een toevalstreffer is dit vaak niet het geval, juist vanwege de spoedeisende aard (artikel 16.33 lid 4 Ow). De wetgever hierover: “Dit speelt vooral bij toevalsvondsten, waarbij doorgaans snel, soms dezelfde dag nog, gehandeld moet worden om het archeologisch onderzoek nog zinvol te laten zijn. Als niet vrijwel onmiddellijk tot onderzoek kan worden overgegaan, is het meestal te laat en is de archeologische informatie al verloren.” (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 557).

5. Altijd maatregelen van bovenaf?

Nee, bij een archeologische toevalsvondst is niet altijd verplicht om maatregelen te (laten) nemen ter voorkoming van verdere schade aan een archeologisch monument. Enerzijds speelt mee hoe belangrijk het archeologisch monument is, anderzijds of er beleidsmatig aanleiding toe is. De Minister zal bijvoorbeeld niet overgaan tot het opleggen van maatregelen als een gemeentebestuur bij het opstellen van het omgevingsplan heeft nagelaten een adequaat beschermingsregime in te stellen voor bekende of verwachte archeologische waarden. In een dergelijk geval ligt het eerder voor de hand dat het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag optreedt (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 593).

6. Wie draait op voor de schade?

In beginsel is op grond van de Omgevingswet sprake van ‘rechtmatig’ toegebrachte schade vanwege een beslissing tot het treffen van maatregelen om de nadelige gevolgen te voorkomen, en vanwege aanwijzingen over het verrichten van de activiteit of het treffen van maatregelen (waaronder stillegging) (artikel 15.1 lid 1 onder m Ow). De rechthebbende zou dan (alleen) recht hebben op de vergoeding van nadeelcompensatie (wat meestal maar een deel van de schade dekt, bijvoorbeeld niet voorzienbare schade of schade die bij het normale ondernemersrisico hoort). Echter uit de wetsgeschiedenis volgt een genuanceerder beeld. Bij archeologische toevalsvondsten speelt niet het beginsel ‘de verstoorder betaalt’. Volgens de wetgever zal ‘vanzelfsprekend’ degene die de activiteit uitvoert in een dergelijk geval niet gehouden zijn tot vergoeding van de met het onderzoek naar een dergelijke vondst gemoeide kosten. Een archeologische toevalsvondst heeft voor de archeologie betekenis omdat deze nieuwe informatie oplevert, maar mag voor de willekeurige uitvoerder van een activiteit geen (onoverkomelijke) blokkades opwerpen. Diegene kan aanspraak maken op vergoeding door het bevoegd gezag van de uit de genomen of opgelegde maatregelen voortvloeiende kosten, te bepalen naar redelijkheid en billijkheid (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 594). De veroorzaker/verstoorder wordt dan voor het treffen van maatregelen, het stilleggen van de activiteit of het gevolg geven aan instructies financieel schadeloosgesteld (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 594). Ik wijs ook nog op de wetsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988: “In artikel 58 gaat het om schade, waarvan niet valt in te zien waarom die (gedeeltelijk) ten laste zou moeten komen van de uitvoerder (artikel 56) dan wel de rechthebbende ten aanzien van een terrein (artikel 57). Er rust in de situatie van de artikelen 56 en 57 immers geen specifieke maatschappelijke verantwoordelijkheid op de partij die schade wordt berokkend, noch is er sprake van voorzienbaarheid of vermijdbaarheid van het nadeel.” (Kamerstukken I 2005/06, 29 259, D, p. 21).

Slot

Wanneer je als ontwikkelaar, uitvoerder of aannemer een archeologische toevalsvondst doet, komt er veel op je af. Je hebt een meldplicht en de overheid kan maatregelen en voorschriften opleggen, onder dreiging van dwangsommen en boetes. Het is daarbij verdedigbaar dat je de kosten en schade niet zelf draagt, maar bij de overheden kan neerleggen. Of dit in de praktijk ook zo uitpakt is nog maar de vraag, de Omgevingswet is daar niet eenduidig over. De praktijk zal dit moeten uitwijzen. Vragen over archeologie of erfgoed in het omgevingsrecht? Neem contact op met Harald Wiersema.