Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: toepassing van het nieuwe burgerperspectief door de Raad van State

Twee wethouders van de gemeente Westland zeggen tijdens een gesprek met een belanghebbende dat zij bereid zijn toepassing te geven aan een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (van "Agrarisch - Glastuinbouw" naar "Wonen"). Dit wordt tot tweemaal toe bevestigd bij brief van het college van burgemeester en wethouders. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State past in haar uitspraak van 22 april 2020 de nieuwe lijn toe over het vertrouwensbeginsel. In dit geval is sprake van een toezegging die ook kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, maar het belang van goede glastuinbouwkavels weegt uiteindelijk zwaarder. De nieuwe benadering: het burgerperspectief Deze interessante uitspraak is een schoolvoorbeeld van de nieuwe benadering van de Afdeling bij toetsing aan het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, standaarduitspraak ‘Dakterras Amsterdam Zuid). De Afdeling past hier de drie stappen uit haar standaarduitspraak toe volgens het boekje. Ter herinnering, dit zijn de stappen: “De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.” De feiten In deze zaak verzoekt een belanghebbende de bestemming van zijn perceel te wijzigen van "Agrarisch - Glastuinbouw" naar "Wonen". Een bedrijfswoning moet burgerwoning worden. Twee wethouders zeggen tijdens een gesprek dat zij deze wijziging bestuurlijk aanvaardbaar achten. Dit is per brief bevestigd. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het “College”) heeft in een andere brief ook te kennen gegeven dat het medewerking zal verlenen indien een concreet verzoek wordt ingediend tot wijziging van de bestemming. Het komt tot een ontwerpbesluit dat ter inzage wordt gelegd. Uiteindelijk besluit het College toch geen medewerking te verlenen aan het vaststellen van het wijzigingsplan. Wijziging van de bestemming zou aan een logische en efficiënte verkaveling in de weg staan en er zou ook niet zijn voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde dat na de bestemmingswijziging geen grotere kavel bij de perceeleigenaar in eigendom mag zijn dan een kavel van 1.000 m². Gerechtvaardigde verwachtingen De Afdeling oordeelt dat de uitlatingen van de gemeente zijn aan te merken als een ‘toezegging’. De concrete uitlatingen die op schrift zijn gedaan:

• "Wij zijn alles overwegende van mening dat de wijziging van de bestemming van de woning [locatie] wel voldoet aan de voorwaarden als bedoeld in de planregels (artikel 3.7.1) van het bestemmingsplan Glastuinbouwgebied Westland. Wij zullen dan ook medewerking verlenen aan de wijziging van de bestemming van "Agrarisch-Glastuinbouw" naar "Wonen" wanneer hiertoe een concreet verzoek wordt ingediend."
• "Tijdens het gesprek hebben de wethouders Duijvestijn en Ouwendijk aangegeven wijziging van de bestemming van de woning [locatie] bestuurlijk aanvaardbaar te vinden voor een oppervlakte van 1.000 m2. Belangrijk argument hierbij is de spoedige realisatie van het grootschalige herstructureringsplan, zoals ontworpen door SK-Roses."
• "In tegenstelling tot het gestelde in de brief van 9 maart 2017 zal het college in lijn van het vorenstaande (bestuurlijke toezegging) besluiten medewerking te verlenen aan de wijziging van de bestemming van de woning [locatie]."

Je kunt je nog afvragen of wel is voldaan aan het criterium van een ‘welbewuste standpuntbepaling’ die niet in strijd is met de toepasselijke rechtsregels. In dit geval was namelijk vrij duidelijk dat het perceel de 1.000 m² overschreed, en de tweede uitlating hiervoor geciteerd lijkt ook een voorbehoud te behelzen in dat kader. De Afdeling overweegt echter dat het tweede citaat "voor een oppervlakte van 1.000 m²" geen reden is om de toezegging van het College beperkt op te vatten. Het plan dat als concept is voorgelegd aan de gemeente aan het begin van 2017, ging al over een perceel van meer dan 1.000 m². In de aanvankelijke correspondentie met de gemeente wordt dat ook benoemd als probleem om mee te werken aan wijziging van het plan. In een rapport dat ambtelijk aan het College is voorgesteld staat expliciet dat het gaat om een perceel van meer dan 1.000 m². Kennelijk op basis van dit rapport heeft het College bij brief meegedeeld dat het plan voldeed aan de voorwaarden voor wijziging en dat het daaraan zou meewerken. In de uiteindelijke brief met de toezegging van het College is in dat kader ook geen eis gesteld. De Afdeling is er vervolgens kort over dat de uitlatingen van de gemeente ook aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Immers, het College is het bevoegde orgaan voor de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan en de brieven waarin de toezeggingen zijn gedaan zijn namens het College ondertekend. Al met al had de belanghebbende de gerechtvaardigde verwachting dat het College gebruik zou maken van de wijzigingsbevoegdheid, aldus de Afdeling. Geen nakoming, maar schadevergoeding Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent in dit geval niet dat het College deze gerechtvaardigde verwachtingen ook moest nakomen. Volgens het College staan het algemeen belang en belangen van derden in de weg aan het honoreren van het gewekte vertrouwen. Deze belangen, onder andere het creëren van goede glastuinbouwkavels, worden beschermd door bijvoorbeeld de maximumomvang van huiskavels van 1.000 m². Het buiten toepassing laten van deze voorwaarde zou leiden tot een aantasting van de door dat voorschrift beschermde belangen. De Afdeling gaat hierin mee, zonder dit nader toe te lichten. Na de drie stappen uit de uitspraak ‘Dakterras Amsterdam Zuid’ volgt een vierde stap: indien nakoming niet mogelijk is, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Het College moet in dat geval dus een zogenaamd ‘onzuiver schadebesluit’ nemen als onderdeel van de besluitvorming. Die verplichting neemt de Afdeling in deze zaak ook aan. De belanghebbende heeft zijn bedrijf verkocht kort na de toezeggingen van het College. Daarmee heeft hij zijn bedrijf afgesplitst en zijn woonperceel aangehouden in het gerechtvaardigde vertrouwen dat daar een woonbestemming aan zou worden gegeven. Dat hij schade heeft geleden acht de Afdeling “zeer wel mogelijk”. Omdat het College niet heeft onderzocht of tegelijk met de afwijzing van de aanvraag ook aanleiding bestond mogelijke schade te vergoeden, vernietigt de Afdeling het bestreden afwijzingsbesluit wegens strijd met artikel 3:2 Awb; er is niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Analyse Dat de Afdeling in deze casus gerechtvaardigde verwachtingen zou aannemen ligt enigszins voor de hand als je de feiten in de uitspraak leest. Voor wat betreft de toerekening aan het bevoegd gezag, heeft het College zelf in meerdere brieven toezeggingen gedaan. Ook onder de oudere jurisprudentie van de Afdeling zou zijn aangenomen dat die uitlatingen aan het bevoegde bestuursorgaan moesten worden toegerekend. Deze uitspraak geeft op dit onderdeel dus nog geen goed beeld van hoe de Afdeling haar nieuwe jurisprudentie ‘vanuit het burgerperspectief’ toepast. Bij de vraag of sprake is van een ‘toezegging’ zie je al meer van het nieuwe burgerperspectief van de Afdeling terugkomen. Overigens niet op basis van de letterlijke bewoording van de uitlatingen van het College, die zijn evident bedoeld als toezeggingen. Dat soort toezeggingen kom je vaker tegen. Bijvoorbeeld naar aanleiding van een principeverzoek aan het College over besluitvorming, in de principeakkoorden, ambtelijke akkoorden dan wel principebesluiten die op zo’n principeverzoek volgen. Het burgerperspectief zit hem meer in de omstandigheid dat de Afdeling die toezegging aanneemt ook al zijn de uitlatingen in strijd met de toepasselijke regelgeving, maar dan alleen omdat uit de kenbare handelingen van het College blijkt dat deze strijdigheid meermaals duidelijk aan het College is voorgehouden. Steeds heeft het College in weerwil van die strijdigheid een toezegging gedaan. De toepassing van het burgerperspectief zit hem er onder meer in dat de Afdeling niet eist dat het College zich richting de belanghebbende expliciet uitlaat over die strijdigheid. Wellicht dat dit intern bij het College wel is besproken, maar het gaat erom hoe de handelingen van het College overkomen bij de belanghebbende. Er worden hier dus ook minder eisen gesteld aan de pro-activiteit van de belanghebbende, die immers naar aanleiding van een toezegging nog expliciet had kunnen checken of die toezegging inderdaad zou worden nagekomen ondanks de strijdigheid met de planregels. Gelet op de feiten denk ik overigens dat het College ook dan bevestigend had geantwoord. Dat nakoming in dit geval niet aan de orde is, is ook niet verrassend. Een doel van de nieuwe lijn van de Afdeling is dat je vaker en sneller uitkomt bij de derde stap: de belangenafweging. Maar dat betekent niet dat in deze gevallen ook vaker moet worden nagekomen. Ik citeer Staatsraad A-G Wattel in zijn conclusie voor de standaarduitspraak ‘Dakterras Amsterdam Zuid’: “Deze risicoverdeling hoeft, zoals opgemerkt, niet te betekenen dat vaker dan nu nagekomen moet worden als onbevoegdelijk gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Wel moeten eerder de betrokken belangen worden afgewogen. Hoewel daarbij mijns inziens nakoming het uitgangspunt moet zijn (honorering van het - immers gerechtvaardigde - vertrouwen: vernietiging van het handhavingsbesluit wegens schending van het vertrouwensbeginsel), zal die afweging er denkelijk in de praktijk veel vaker toe leiden dat de individuele belangen van derden en/of het algemene belang, waaronder het gelijkheidsbeginsel, daaraan in de weg staan.” Dat de belangenafweging door het bestuur terughoudend wordt getoetst door de bestuursrechter is duidelijk. De uitkomst in deze zaak onderschrijf ik. Maar in dit concrete geval vind ik het jammer dat de Afdeling eigenlijk geen woord van eigen toetsing wijdt aan de belangenafweging. Dat is enigszins teleurstellend als je een uitgebreide exercitie over gerechtvaardigde verwachtingen achter de rug hebt. Het voert te ver om hier uitgebreid in te gaan op de schadevergoedingsvraag. Twee opmerkingen. Procedureel gezien zal een vernietiging op grond van artikel 3:2 Awb in verband met het achterwege blijven van een oordeel over de schadevergoeding vaak voorkomen in uitspraken van de bestuursrechter. Normaal gesproken zul je als bevoegd gezag immers bij de bestuursrechter staan wanneer je het beroep op het vertrouwensbeginsel niet hebt gehonoreerd en om die reden ook de schadeclaim hebt afgewezen. Het is dan vrij logisch dat de toewijsbaarheid van de schadeclaim niet is onderzocht. Ik signaleer voorts nog dat de keuze om tot een vastgoedtransactie over te gaan zonder voorbehoud en nog voordat de formele besluitvorming rond is, riskant kan zijn. Ook als dit soort toezeggingen zijn gedaan door het bevoegd gezag. U kunt de uitspraak hier raadplegen. Heeft u vragen over gewekt vertrouwen en het omgevingsrecht? Neem dan contact op met Harald Wiersema.