Participatie: praktisch door de procedure

Bij vastgoedontwikkelingen is een omgevingsvergunning of een nieuw bestemmingsplan vrijwel altijd noodzakelijk. In de voorbereidende procedure komt daarbij vaak participatie om de hoek kijken. In de praktijk bestaan echter veel misverstanden over deze participatie. In deze bijdrage gaan wij in op participatie, draagvlak en die misverstanden: moet participatie altijd leiden tot draagvlak?

Deze bijdrage is een bewerking van ons uitgebreidere artikel dat wij schreven voor het tijdschrift Vastgoed Fiscaal & Civiel. Lees hier het hele artikel.

Realisatie van nieuwe ontwikkelingen onder de huidige regelgeving

Bij nieuwe ontwikkelingen is een planologische wijziging vaak noodzakelijk. Dit kan op twee manieren:

1. met een nieuw bestemmingsplan; of
2. met een omgevingsvergunning voor een ‘buitenplanse afwijking’.

Voor beide instrumenten geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb). In deze voorbereidingsprocedure kan eenieder zienswijzen indienen over het ontwerpbesluit, waarna het nieuwe bestemmingsplan al dan niet gewijzigd wordt vastgesteld, of de omgevingsvergunning wordt verleend. Deze voorbereidingsprocedure kan al worden gezien als een vorm van participatie, alhoewel belanghebbenden dit vaak anders ervaren. Aangezien veel keuzes al zijn gemaakt in het ontwerpbesluit dat ter inzage is gelegd.

Naast de uitgebreide voorbereidingsprocedure, kunnen lokale overheden participatiebeleid opstellen. Dit beleid moet in beginsel worden gevolgd door initiatiefnemers. De gedachte is dat participatie zorgt voor meer draagvlak voor een ontwikkeling.

Participatie: een resultaats- of inspanningsverplichting?

Vaak denkt men dat participatie verplicht moet leiden tot draagvlak voor een ontwikkeling. Als geen draagvlak bestaat, dan zou die ontwikkeling niet gerealiseerd mogen worden, zo is het idee. Dat is echter onjuist. Indien dat wel zo zou zijn, dan houdt participatie namelijk een resultaatsverplichting in. Uit rechtspraak volgt echter dat het ontbreken van draagvlak geen dragend argument kan zijn voor de weigering van planologische medewerking door de gemeente.[1]

Wel kan een inspanningsverplichting worden opgelegd. Dat betekent dat een initiatiefnemer zich moet inspannen het draagvlak te vergroten. De verplichting dat door de inspanning ook daadwerkelijk draagvlak moet ontstaan, gaat hiermee niet gepaard. De inspanningsverplichting is overigens wel serieus: bij de ruimtelijke afweging door het bevoegd gezag wordt meegewogen of de initiatiefnemer (voldoende) inspanningen heeft verricht om het draagvlak te vergroten.

Waarom geen resultaatsverplichting?

Een terechte vraag. Zeker omdat het perspectief van de burger steeds belangrijker wordt. Wat ons betreft, zou het echter niet goed zijn als draagvlak verplicht kan worden gesteld. Ten eerste stelt geen enkele wettelijke regel dat een ontwikkeling alleen door kan gaan als draagvlak bestaat. Een resultaatsverplichting tot draagvlak is dus strijdig met het legaliteitsbeginsel. Ten tweede levert een resultaatsverplichting strijd op met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het bevoegd gezag is namelijk gehouden tot een afweging van alle ruimtelijke belangen bij haar oordeel over planologische medewerking. In het geval van een resultaatsverplichting zal de ‘meerderheid’ gelijk krijgen, waardoor in de afweging niet langer ruimte is voor belangen van de ‘minderheid’, terwijl een afweging van de ruimtelijke belangen dit wel vergt. Hieraan draagt bij dat een resultaatsverplichting praktisch gezien lastig uitvoerbaar is, omdat onduidelijk is wanneer daadwerkelijk sprake is van ‘draagvlak’. Wie mogen mee stemmen over de ontwikkeling? Geldt een quorum? Tot slot moet een eerlijk proces ons inziens belangrijker worden geacht dan instemming. Het kan dat een betrokkene de verwezenlijking van een ontwikkeling makkelijker kan accepteren, omdat diegene écht is gehoord. Wat ons betreft is participatie dus het doel, consensus is dat niet.

Participatie onder de Omgevingswet

Binnenkort treedt naar verwachting de Omgevingswet in werking. Onder de Omgevingswet geldt het ‘aanvraagvereiste’. Initiatiefnemers dienen straks bij de aanvraag van een omgevingsvergunning:

• te vermelden of aan participatie is gedaan;
• als aan participatie is gedaan, hoe dit is gedaan; en
• wat de resultaten van participatie zijn.

De gemeenteraad kan participatie in bepaalde gevallen verplichten. Als de raad niks regelt, dan geldt enkel het aanvraagvereiste. De raad kan overigens ook eisen stellen aan het participatieproces. Als de gemeenteraad een nieuw omgevingsplan wil vaststellen of een bestaand omgevingsplan wil wijzigen, dan moet de raad ‘kennisgeven’, waarmee eenieder kan weten wat het plan van de raad is. Ook moet de raad de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan goed motiveren en vermelden op welke wijze toepassing is gegeven aan het toepasselijke plaatselijke participatiebeleid.

Participatie voor en door vastgoedprofessionals

Voor vastgoedprofessionals komen wij tot enkele praktische handvaten. Het is van belang uit te zoeken welk participatiebeleid geldt: bestaat gemeentelijk beleid of is de uniforme voorbereidingsprocedure afdoende? Houdt daarbij in het oog dat geen resultaatsverplichting tot draagvlak kan worden opgelegd. Wel geldt een inspanningsverplichting voor het creëren van draagvlak.

Ook is verwachtingsmanagement van groot belang: maak duidelijk dat participatie is gericht op het vergroten van draagvlak, maar dat het plan ook doorgang kan vinden als geen consensus wordt bereikt. Zorg vervolgens wel dat bereidheid en ruimte bestaat de plannen aan te passen. Dat is niet alleen belangrijk voor de betrokkenen, het wordt ook door de bestuursrechter meegewogen bij beoordeling van de inspanningsverplichting.

Verder geldt dat de registratie van de genomen stappen voorafgaand aan, tijdens en na de terinzagelegging van groot belang is, aangezien deze stappen bijdragen aan de tenuitvoerlegging van de inspanningsverplichting.

Tot slot is het aan te raden om gebruik te maken van overheidsinformatie. Het Informatiepunt Leefomgeving biedt bijvoorbeeld interessante inzichten voor participatie onder de Omgevingswet. Deze informatie is ook nu al relevant voor de voorbereiding van ontwikkelingen waarbij de formele stappen gezet worden na inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Conclusie

Het ontbreken van draagvlak kan dus geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking. De gemeente kan daarentegen wél een inspanningsverplichting opleggen aan initiatiefnemers. Participatie krijgt onder de Omgevingswet een belangrijke(re) rol, onder meer door het aanvraagvereiste bij de omgevingsvergunning. Een resultaatsverplichting tot draagvlak is echter ook onder de Omgevingswet niet mogelijk.

Meer weten over participatie en draagvlak, nu en onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met onze specialisten omgevingsrecht: Ties Pranger en Harald Wiersema of meld u aan voor onze Omgevingswetseminars!

Interessante artikelen voor u

• De anterieure overeenkomst, over een ‘vrijwillig’ instrument
• Onteigenen nieuwe stijl: de onteigeningsakte
• Onteigenen nieuwe stijl: beschikken en bekrachtigen

[1] Zie bijvoorbeeld: ABRvS 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2007 & ABRvS 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:494.