Aanvullingswet grondeigendom
Onteigening in de Omgevingswet: adviezen Raad van State deels in de wind geslagen
Op 5 februari 2019 is het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft daarover eerder advies uitgebracht. Uit de reactie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties blijkt nu dat zij enkele interessante adviezen over het nieuwe onteigeningsrecht naast zicht neerlegt.
De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet
De Tweede Kamer heeft de Omgevingswet in 2016 aangenomen. Deze treedt naar verwachting in 2021 in werking. Het onderwerp grondeigendom wordt ook opgenomen in de Omgevingswet, waaronder bestaande en nieuwe regels over voorkeursrechten, onteigening, de inrichting van gebieden en kostenverhaal. De Raad van State heeft op 3 augustus 2018 advies uitgebracht over het wetsvoorstel. De Minister heeft daarop gereageerd op 30 januari 2019.
Op het onderwerp onteigening heeft de Afdeling advisering van de Raad van State enkele interessante adviezen afgegeven. Wij behandelen hier de bestuurlijke procedure in twee instanties, de toetsingsintensiteit van de onteigeningsbeschikking, en de aanwijzing van belanghebbenden.
Toetsing in twee instanties?
Het wetsvoorstel gaat uit van twee procedurele stappen in het kader van de ‘onteigeningsbeschikking nieuwe stijl’: bij de gewone bestuursrechter én bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling advisering overweegt hierover dat de keuze voor één rechterlijke instantie beter aansluit bij de wijze waarop de rechtsbescherming tegen vergelijkbare besluiten in de huidige wetgeving is geregeld. Zij opteert voor één bekrachtigingsprocedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak en bovendien voor de mogelijkheid van gecoördineerde besluitvorming als bedoeld in afdeling 3.5 van de Awb. Op die manier zouden bedenkingen van een belanghebbende tegen een onteigeningsbeschikking tegelijk kunnen worden behandeld met het beroep tegen het besluit dat daaraan ten grondslag ligt. Een bijkomend voordeel van een bekrachtigingsprocedure in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak is dat de doorlooptijd van de onteigeningsprocedure wordt verkort.
De Minister denkt er anders over. Zij sluit voor de bestuurlijke onteigeningsprocedure aan bij de civiele rechtsbescherming tegen onteigeningsbesluiten van de Kroon onder de huidige Onteigeningswet, die uit twee instanties bestaat: een beoordeling door de rechtbank (civiele kamer), gevolgd door de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Zij ziet verder geen zwaarwegende argumenten om af te wijken van rechtspraak in twee instanties.
Toetsingsintensiteit onteigeningsbeschikking
De Afdeling advisering verwijst naar de toelichting op de Omgevingswet, waarin wordt benadrukt dat toetsing van de onteigeningsbeschikking in de Omgevingswet intensiever dient te geschieden dan in het algemene bestuursrecht als gebruikelijk geldt. Vanwege het karakter van de bekrachtigingsprocedure ligt het in de rede dat de rechtbank de rechtmatigheid van de onteigeningsbeschikking op basis van de actuele situatie beoordeelt en dat zij – met inachtneming van het fundamentele karakter van het eigendomsrecht – een passende toetsingsmaatstaf zal hanteren: volle toetsing. Volgens de Afdeling advisering leidt deze wijze van toetsing ertoe dat de rechtspositie van eigenaren en rechthebbenden ten minste gelijkwaardig blijft aan de huidige situatie. Gelet op de aard van de onteigeningsbeschikking, het unieke karakter van de bekrachtigingsprocedure en het feit dat onteigening ingrijpt in een fundamenteel recht dat wordt beschermd door de Grondwet en het Eerste Protocol bij het EVRM, acht de Afdeling advisering het van belang dat er geen twijfel over kan bestaan dat de wijze van toetsing die in de memorie van toelichting is beschreven, door de rechter ook daadwerkelijk wordt verricht. Zij adviseert daarom deze wijze van toetsing in de Omgevingswet vast te leggen.
De Minister ziet het niet zitten een dergelijke regel vast te leggen in de Omgevingswet. Uitgangspunt is dat de rechter zelf de aard van zijn toetsing bepaalt, en dat weegt voor de Minister zwaarder. Zij memoreert wel dat als dit noodzakelijk of wenselijk wordt geacht, de wet beroepsgronden en toetsingsgronden voor de rechter kán bevatten. Het feit dat onteigening ingrijpt in een fundamenteel recht dat wordt beschermd door de Grondwet en het Eerste Protocol bij het EVRM, acht zij echter onvoldoende dragend voor een afwijking. Een ‘volle toets’ van de bestuursrechter zou voorts geen recht doen aan de normering van de bevoegdheid om tot onteigening te besluiten omdat bij de toepassing van de onteigeningscriteria ‘noodzaak’ en ‘urgentie’ een zekere mate van beoordelingsvrijheid aan het bestuur is voorbehouden.
Belanghebbenden bij onteigeningsbeschikking
De Afdeling advisering heeft geopperd in de Omgevingswet expliciet te bepalen wie tegen een onteigeningsbeschikking bedenkingen kunnen inbrengen. Zij wijst erop dat het begrip “belanghebbende” in de Awb mogelijk enger is dan de kring van gerechtigden die op grond van de Onteigeningswet aan een gerechtelijke procedure over onteigening kan deelnemen. Ook wijst zij erop dat het belanghebbendebegrip in het ruimtelijk bestuursrecht wordt begrensd aan de hand van het zicht- en afstandscriterium, en dat dit niet geschikt is om vast te stellen wie belanghebbenden zijn bij een onteigeningsbeschikking.
Hierin gaat de Minister wel mee. Artikel 16.97 lid 1 van de Omgevingswet wordt aangepast. Als belanghebbenden zullen in ieder geval worden aangemerkt: eigenaren, erfpachters, opstallers, eigenaren van een heersend erf, rechthebbenden op rechten van gebruik en bewoning, rechthebbenden op bepaalde soorten beperkte rechten, bezitters, huurkopers, huurders, onderhuurders, pachters, onderpachters en bepaalde schuldeisers. Voorts is de Minister het met de Afdeling advisering eens dat het zicht- en afstandscriterium niet geschikt is om vast te stellen wie belanghebbenden zijn bij een onteigeningsbeschikking. Zij verwacht daarin dat beroepen niet-ontvankelijk zullen worden verklaard.
Vervolg
De schriftelijke uitwisseling van standpunten tussen de Afdeling advisering en de Minister is een voorbode op de discussies die nu in de Tweede Kamer worden voortgezet. Belangrijke argumenten liggen nu al op tafel, de weging kan in de Tweede Kamer anders uitpakken. Zo sluiten wij niet uit dat toch iets over de toetsingsintensiteit in de Omgevingswet komt, gelet op het unieke en ingrijpende karakter van onteigeningen.
U kunt hier het advies van de Afdeling advisering en de reactie van de Minister inzien. Hier vindt u het wetsvoorstel dat naar de Tweede Kamer is gegaan.
Heeft u vragen over onteigeningen of de nieuwe Omgevingswet? Neem dan contact op met onze specialisten Harald Wiersema en Victoria Rakovitch.
