Integratie Onteigeningswet in Omgevingswet: een gewaagde keuze

Is het nodig om de onteigeningswet te herzien? Dat zeker. De huidige Onteigeningswet stamt uit 1851, wat te zien is aan het archaïsche taalgebruik. Daar komt bij dat de Onteigeningswet procedures beschrijft die al jaren niet meer worden toegepast.

Minister Melanie Schultz van Haegen heeft op 25 november 2015 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin de hoofdlijnen van de Aanvullingswet grondeigendom zijn geschetst. De minister grijpt de noodzakelijke actualisering aan om een stap verder te zetten. De systematiek wordt grondig herzien. De onteigeningsprocedure gaat meer lijken op de procedures die we kennen in het omgevingsrecht. Integratie in de Omgevingswet wordt daardoor makkelijker.

Niet iedereen is voorstander van de voorgestelde systematiek en integratie in de Omgevingswet (lees: er zijn fervente tegenstanders). Dit heeft er voor een belangrijk deel mee te maken dat de bestuursrechter straks een belangrijke positie krijgt in de toetsing van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit. Nu is dat nog voorbehouden aan de civiele rechter. Waarom is dit een relevant verschil?

Nieuwe rol bestuursrechter bij onteigening

Onteigening gebeurt meestal door een gemeente, provincie, waterschap of de Staat. Stel dat de gemeente een weg of bedrijventerrein wil aanleggen en het niet lukt om de benodigde grond minnelijk te verwerven. Dan kan de gemeente een verzoek indienen bij de Kroon om de gronden aan te wijzen ter onteigening. Nadat een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd voor zienswijzen volgt dan het Koninklijk Besluit, ook wel het onteigenings-KB. De Raad van State geeft achter de schermen advies aan de Kroon over het te nemen KB. Tegen het KB kan geen beroep worden ingesteld.

Met het KB in de hand kan de gemeente de grondeigenaar dagvaarden. De civiele rechter toetst het KB op rechtmatigheid en spreekt de onteigening uit. Door inschrijving van dat vonnis in het kadaster gaat de eigendom over op de gemeente. Daarna wordt de civielrechtelijke procedure over “de centen” voortgezet. De civiele rechter wijst nog een tweede vonnis over de te betalen schadeloosstelling.

Hoe gaat dit straks? Als het aan de minister ligt zal de civiele rechter alleen nog over de centen gaan. De vraag of er überhaupt mag worden onteigend wordt door de bestuursrechter beantwoord. De procedure bij de Kroon komt te vervallen. De gemeente kan straks zelf een onteigeningsbesluit nemen. Dat besluit wordt net als een bestemmingsplan eerst voor zienswijzen ter inzage gelegd. Tegen het vastgestelde onteigeningsbesluit staat beroep open bij de Raad van State. Dit moet uiteindelijk leiden tot een onherroepelijk onteigeningsbesluit.

Het voordeel van een dergelijk systeem is dat de onteigeningsprocedure parallel kan lopen met de planologische procedure. Dit zal een belangrijke overweging zijn om de Onteigeningswet op deze manier te herzien en op te nemen in de Omgevingswet.

Eigendomsovergang zonder rechterlijke tussenkomst?

De consequentie is dat de onteigening niet meer door de civiele rechter wordt uitgesproken. Er is dus ook geen vonnis meer om in te schrijven voor de eigendomsovergang. De gedachte dat de uitspraak van de bestuursrechter hiervoor in de plaats komt, gaat niet in alle gevallen op.

De bestuursrechter komt er immers alleen bij kijken als de eigenaar beroep instelt tegen het onteigeningsbesluit. En dat dus ook tijdig doet. De onteigende moet zelf in actie komen om een rechterlijke uitspraak te vragen. Doet hij dat niet, of mist hij de beroepstermijn, dan is er geen rechterlijke tussenkomst.

Wat moet er dan worden ingeschreven om de eigendomsovergang tot stand te brengen? Naar ik heb begrepen zal er een notariële akte moeten worden ingeschreven, waarbij de notaris verklaart dat het onteigeningsbesluit onherroepelijk is geworden. De uitspraak van de bestuursrechter dient als bewijs. Is de onteigende niet tegen het besluit opgekomen, dan zal de notaris kennelijk om een bevestiging van de Raad van State moeten vragen dat er geen beroep is ingesteld.

Dat onteigening in de toekomst mogelijk is zonder rechterlijke toetsing is een fundamentele wijziging in de systematiek. Is dit een onoverkomelijk bezwaar? Op zichzelf niet, er is immers een mogelijkheid tot rechtsbescherming.

Daar staat tegenover dat er terechte zorgen zijn over de procedurele waarborgen voor de onteigende partij. De procedures uit de Algemene wet bestuursrecht zijn te licht om op een onteigening toe te passen. Integratie van de Onteigeningswet in de Omgevingswet blijft daarom een gewaagde keuze. Wil de minister ook de civielrechtelijk georiënteerde onteigeningsadvocaat tevreden stellen, dan zal de minister met een gedegen wetsvoorstel moeten komen om te laten zien dat de Aanvullingswet geen afbreuk zal doen aan de bescherming van grondeigendom.

Deze column verscheen op 18 maart 2016 bij Binnenlands Bestuur.