Integratie Onteigeningswet in Omgevingswet: een gewaagde keuze (2)

Het is 2020 en je neemt een sabbatical. Na drie maanden in het buitenland te zijn verbleven keer je huiswaarts. Bij terugkomst tref je tot je grote schrik een brief aan van de gemeente. Je woning wordt onteigend voor de aanleg van een nieuwe weg. De termijn van zes weken om een zienswijze in te dienen is verstreken, je procedurekansen als sneeuw voor de zon verdwenen. Een nachtmerrie of de toekomst?

Deze nachtmerrie leek de toekomst te worden toen minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) op 25 november 2015 de Tweede Kamer informeerde over de Aanvullingswet grondeigendom. Zoals ik in mijn vorige column beschreef, is het de bedoeling dat het bestuursorgaan in de toekomst zelf een onteigeningsbesluit neemt, waartegen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Als de standaard procedures van de Omgevingswet van toepassing worden, zou iemand zomaar een publicatie kunnen missen en zijn toegang tot de rechter verspelen. Dat staat haaks op de huidige systematiek van de Onteigeningswet, die bol staat van de procedurele waarborgen.

Gelukkig is iedereen het erover eens dat de toekomst geen nachtmerrie moet worden. In het rondetafelgesprek op 20 april 2016 is dit probleem uitvoerig onder de aandacht gebracht door diverse belangenbehartigers en advocaten. Ik twijfel er niet aan dat de Omgevingswet in aanvullende procedurevoorschriften gaat voorzien, al is nog onbekend wat er precies geregeld gaat worden. Ik denk aan een persoonlijke kennisgeving van het voorgenomen onteigeningsbesluit, die door een deurwaarder moet worden betekend. Een soepelere regeling voor verschoonbare termijnoverschrijding is geen overbodige luxe. Daarnaast is te denken aan een verplichte hoorzitting, tenzij de burger expliciet aangeeft daar geen prijs op te stellen.

Minutieuze controle
De modernisering van de onteigeningsprocedure betekent dat de Kroon er niet meer aan te pas komt. Dat betekent dus geen uitgebreide toetsing van de onteigeningsdossiers door de Corporate Dienst van Rijkswaterstaat. Geen minutieuze controle van de tekeningen. Geen indringende toets op de mate waarin minnelijk overleg is gevoerd en of alle kennisgevingen wel op de juiste wijze bij alle betrokken partijen zijn aangekomen. Geen hoorzitting bij de Kroon, maar bij het onteigenende bestuursorgaan. Tenminste, als er nog een hoorzitting wordt voorgeschreven. De procedure zou dan uit de pas gaan lopen met het bestemmingsplan, waarvoor immers geen hoorzitting hoeft te worden gehouden.

De minister onderkent dat hiermee een deel van de rechtsbescherming verloren gaat. Door de Kroon wordt namelijk indringend getoetst of aan alle formaliteiten is voldaan. Soms leidt dit ertoe dat een onteigeningsprocedure voor een aantal percelen opnieuw moet worden opgestart, met alle vertraging van dien. De bestuursrechter toetst op een andere manier. Die zal niet zelfstandig het gehele onteigeningsbesluit toetsen, maar afwachten welke argumenten er worden aangevoerd. De burger wordt niet meer geholpen door de Kroon en is op zijn eigen adviseur aangewezen.

Adviescommissie
Om hier enig tegenwicht aan te bieden, zal er een adviescommissie in het leven worden geroepen. Het is de bedoeling van de Minister dat deze commissie het bestuursorgaan gaat adviseren over het onteigeningsbesluit. Onduidelijk is nog wat deze commissie precies gaat doen en in welk stadium van de procedure. Zal de commissie advies uitbrengen voor of nadat het onteigeningsbesluit in ontwerp ter inzage
gaat? Hoe diepgaand zal de commissie de stukken beoordelen? En wie zullen er in deze commissie zitting gaan nemen?

Voor zowel gemeente als grondeigenaar is het daarnaast van belang te weten binnen hoeveel tijd het advies moet worden uitgebracht. Zeker als de procedure parallel moet gaan lopen met de planologische procedure. Vertraging in de onteigeningsprocedure betekent dan ook vertraging voor de planologische procedure. Dat kan tot gevolg hebben dat ook vertraging ontstaat voor onderdelen van het bestemmingsplan die zonder onteigening kunnen worden gerealiseerd.

Volle of marginale toets
Essentieel voor de rechtsbescherming is de wijze waarop de bestuursrechter het onteigeningsbesluit gaat toetsen. Is dat een volle toetsing of een marginale? Ik hoorde iemand van het ministerie zeggen benieuwd te zijn hoe de bestuursrechter dit gaat aanpakken. Dat is wat mij betreft de omgekeerde wereld. De formulering van de wetstekst bepaalt immers de ruimte voor het bestuursorgaan en daarmee de indringendheid van de rechterlijke toetsing.

Ik mag hopen dat de wetstekst zo wordt geformuleerd dat de bestuursrechter ruimte krijgt om het onteigeningsbesluit vol te toetsen. Anders moet ik de hardcore civilisten gelijk geven dat integratie in de Omgevingswet een slecht plan is. De discussies die ik aanstip vormen slechts het topje van de ijsberg. De minister heeft nog wat principiële onteigeningsnoten te kraken. Het zal niet meevallen om de dogmatisch principiële civilisten mee te krijgen in de publiekrechtelijke integratiedrang. De geschiedenis laat bovendien zien dat het niet zonder gevaar is om te tornen aan de erfenis van Thorbecke. In 1977 viel het kabinet Den Uyl vanwege een voorstel tot wijziging van de Onteigeningswet.

Ga er maar aan staan.

Klik hier voor de column van Daniëlla Nijman, verschenen op 2 juni 2016 bij Binnenlands Bestuur.