Het omgevingsplan: meer inhoud, minder procedures?
Met de Omgevingswet verandert er het nodige als het gaat om de termijnen voor inwerkingtreding van besluiten en de mogelijkheden van bezwaar en beroep. Burgers moeten daar scherp op zijn bij omgevingsvergunningen. De procedure van het omgevingsplan lijkt veel op die van het bestemmingsplan, maar er zijn twee belangrijke verschillen.
Een omgevingsplan komt via de bekende weg tot stand. Eerst wordt een ontwerp ter inzage gelegd voor zienswijzen. Na vaststelling begint de beroepstermijn van zes weken te lopen. Beroep kan in eerste en enige instantie worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Een belangrijk verschil is dat het omgevingsplan al in werking treedt voordat de beroepstermijn eindigt, namelijk vier weken nadat van het besluit mededeling is gedaan. Anders dan nu heeft het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening geen schorsende werking meer. Dit geldt straks alleen nog voor omgevingsvergunningen, mits het verzoek binnen de termijn van inwerkingtreding van twee weken wordt ingediend. Bij omgevingsplannen moet de uitspraak van de voorzieningenrechter worden afgewacht. De rechter kan bepalen dat de schorsing alleen voor bepaalde onderdelen van het omgevingsplan geldt.
Nieuw is dat het bevoegd gezag kan bepalen dat een omgevingsplan wegens spoedeisende omstandigheden per direct in werking treedt, of in ieder geval eerder dan binnen de genoemde vier weken. Deze mogelijkheid van versnelde inwerkingtreding is er ook voor de omgevingsvergunning. Om te voorkomen dat een verzoek om voorlopige voorziening alsnog vertraging oplevert, kan het bevoegd gezag de schorsende werking buiten toepassing verklaren bij afgifte van een spoedeisende omgevingsvergunning. Het spreekt voor zich dat van deze bevoegdheid terughoudend gebruik moet worden gemaakt, gezien de verstrekkende gevolgen voor de rechtsbescherming.
Beroep alleen tegen gewijzigde onderdelen
Uit de toelichting op de Omgevingswet blijkt dat straks via de Invoeringswet een belangrijke beperking voor de rechtsbescherming wordt opgenomen in de regelingen bij de Algemene wet bestuursrecht. Bij wijziging van het omgevingsplan kan straks alleen beroep worden ingesteld tegen de wijziging. Dit is een belangrijke verandering, met mogelijk ongewenste consequenties.
Stel dat er twee ondernemers zijn die allebei 20% willen uitbreiden. Ondernemer 1 krijgt niks. Ondernemer 2 krijgt 10%. Nu kunnen beide ondernemers nog in beroep tegen het bestemmingsplan. Straks wordt ondernemer 1 uitgesloten van beroep tegen het omgevingsplan, want voor hem wijzigt er niks. Ondernemer 2 zou wel in beroep kunnen gaan en stellen dat een te beperkte uitbreiding is toegestaan. De Raad van State heeft gewezen op de rechtsongelijkheid die hierdoor ontstaat.
De ondernemer die nul op het rekest heeft gekregen, heeft twee opties om zijn uitbreiding alsnog vergund te krijgen. De eerste is om een zelfstandig verzoek tot wijziging van het omgevingsplan in te dienen, waarop een apart besluit volgt met bijbehorende beroepsprocedure. De tweede optie is om een omgevingsvergunning voor de zogeheten ‘afwijkactiviteit’ aan te vragen, waarna beroep in twee instanties mogelijk is. In beide gevallen zal de ondernemer een factuur voor de leges ontvangen.
Afhankelijk van de tekst van de Invoeringswet bestaat het risico dat ook ondernemer 2 achter het net vist. Dat bedrijf is immers niet tegen de wijziging, waardoor hij 10% extra heeft gekregen. Hij is tegen het uitblijven van het meerdere. Zou die ondernemer dan wel of niet op kunnen komen tegen het omgevingsplan? Zeker wanneer omwonenden in beroep opkomen tegen de 10% uitbreiding die wel is toegestaan, zou het wrang zijn wanneer de ondernemer daarnaast een aparte procedure moet voeren over het meerdere. Daar komt hij bovendien dezelfde omwonenden tegen. Efficiënt is een dergelijke constructie zeker niet.
Alle belangen meewegen
Het is de vraag of het voordeel van minder (ontvankelijke) beroepsprocedures tegen het omgevingsplan opweegt tegen het groeiende aantal losse aanvragen met bijbehorende procedures. Als het uitgangspunt is om zoveel mogelijk met één integraal omgevingsplan te werken, zou het voor de hand liggen dat alle belangen die daarbij betrokken zijn ook in één procedure kunnen worden meegewogen.
De Tweede Kamer kan zich hier nog over buigen zodra de Invoeringswet wordt voorgelegd. Het is wenselijk dat een heldere en doordachte keuze wordt gemaakt, die ook zorgvuldig in de Invoeringswet wordt geformuleerd. Procedures over de ontvankelijkheid zijn interessant, maar doorgaans een vervelende bijvangst van wetswijzigingen.
Deze column verscheen op 15 september 2015 bij Binnenlands Bestuur.