Het omgevingsplan (2): snelheid vs. rechtsbescherming?
Zoals bij veel andere advocaten bestaat mijn praktijk uit situaties waarvan je denkt: “hoe hebben ze dat kunnen verzinnen”. De wetgever kan niet alle scenario’s voorzien, zodat de bestuursrechter er zo nu en dan een mouw aan moet passen. Als het gaat om rechtsbescherming zijn ‘gaten’ in de wet onwenselijk.
Ik neem u daarom in deze column graag mee in een toekomstbeeld dat bij mij boven kwam na het lezen van de Omgevingswet. Met de gedachte dat je wat je vooraf kunt verzinnen, ook vooraf kunt oplossen. Onderwerp van vandaag: provinciale bemoeienis bij de vaststelling van een omgevingsplan. De nieuwe regeling heeft een belangrijk pluspunt, maar mogelijk ook bijwerkingen.
Pluspunt: geen vertraging meer door reactieve aanwijzing
U bent wellicht bekend met de huidige regeling, waarbij Gedeputeerde Staten (GS) een ‘reactieve aanwijzing’ kunnen geven om te verhinderen dat een bepaald onderdeel van een bestemmingsplan in werking treedt. Bijvoorbeeld de vestiging van een supermarkt op een bedrijventerrein, in strijd met provinciaal beleid.
Om een reactieve aanwijzing te kunnen geven moeten GS eerst een zienswijze hebben ingediend op het ontwerpbestemmingsplan. De Wro bepaalt dat GS na vaststelling van het bestemmingsplan een bedenktijd van zes weken krijgen om te bepalen of zij de inwerkingtreding willen dwarsbomen. Dit geldt in alle gevallen waarin GS een zienswijze hebben ingediend die niet (volledig) is overgenomen of het bestemmingsplan om andere redenen gewijzigd is vastgesteld.
In de meeste gevallen blijft het bij een zienswijze, maar de vertraging is dan al een feit. Pas na de wachttijd van zes weken kan de bekendmaking plaatsvinden en begint de beroepstermijn te lopen. Na afloop daarvan treedt het bestemmingsplan in werking.
Een belangrijk pluspunt van de Omgevingswet is dat deze wachttijd wordt geschrapt. Het omgevingsplan kan direct worden bekendgemaakt, ook als GS een zienswijze hebben ingediend. Zoals ik in mijn vorige column al toelichtte treedt het omgevingsplan bovendien al vier weken na de bekendmaking in werking. Per saldo levert dit een tijdswinst op van 8 weken.
Bijwerking: beroepstermijn interventiebesluit loopt niet gelijk
GS kunnen nog steeds verhinderen dat delen van het omgevingsplan in werking treden. De reactieve aanwijzing wordt omgedoopt tot ‘interventiebesluit’. Een interventiebesluit kan alleen in de eerste vier weken worden genomen en treedt vervolgens tegelijk met het omgevingsplan in werking.
Wanneer en hoe kan er beroep worden ingesteld tegen het interventiebesluit? De Omgevingswet regelt alleen de gelijktijdige inwerkingtreding, maar geeft geen speciale regels voor de beroepstermijn. Dat betekent volgens mij dat de beroepstermijn tegen het interventiebesluit tot vier weken langer kan doorlopen dan de beroepstermijn van het omgevingsplan. En dan ga ik er gemakshalve (wellicht onterecht) vanuit dat er niet eerst bezwaar hoeft te worden gemaakt.
Ik heb geprobeerd te bedenken wat er gebeurt als er twee aparte termijnen en procedures kunnen gaan lopen. Dit wordt vooral complex wanneer er behalve de initiatiefnemer nog een derde belanghebbende in het spel is.
Een voorbeeld. Supermarkt A wil zich vestigen op een bedrijventerrein. De gemeente werkt mee. Concurrent B is tegen en dient een zienswijze in. GS doen hetzelfde. Desondanks stelt de gemeenteraad het omgevingsplan vast.
Concurrent B staat vervolgens voor de lastige keuze. Stelt hij beroep in? Of wacht hij af of GS een interventiebesluit nemen? Als GS de volle vier weken de tijd nemen, mist hij mogelijk zijn kans om tijdig een voorlopige voorziening aan te vragen en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan te schorsen. Neemt hij dit risico, of maakt hij kosten voor een mogelijk overbodige procedure?
De kwestie blijkt prioriteit te hebben bij GS die een interventiebesluit nemen. De detailhandelsbestemming treedt niet in werking. Concurrent B leunt opgelucht achterover en belt zijn advocaat dat het beroepschrift de prullenbak in kan.
Dan komt de adder onder het gras vandaan. Supermarkt A komt in actie tegen het interventiebesluit. De beroepstermijn daarvan loopt immers nog enkele weken langer door. Concurrent B beseft zich dat het wel eens verkeerd af kan lopen als supermarkt A gelijk krijgt en belt in paniek zijn advocaat.
Heeft concurrent B nu definitief de boot gemist? Ik ben bang van wel. Er ontstaat namelijk geen nieuwe beroepstermijn zodra na vernietiging van het interventiebesluit alsnog de detailhandelsbestemming in werking treedt. De beroepstermijn is immers gekoppeld aan de bekendmaking, niet de inwerkingtreding. Onder de huidige Wro treedt dit probleem niet op, omdat na de vernietiging van een reactieve aanwijzing ook de bekendmaking nog moet plaatsvinden.
Voor concurrent B is het onder de Omgevingswet dus opletten geblazen. Ik zou hem zekerheidshalve moeten adviseren beroep in te stellen tegen de detailhandelsbestemming en dat pas in te trekken nadat óók het interventiebesluit onherroepelijk is. Omslachtig maar noodzakelijk. Doet hij dit niet, dan is het zoeken naar een manier om zich later te mengen in de procedure van supermarkt A.
Aanpassing Omgevingswet
Het zou charmant zijn om in de Omgevingswet een regeling op te nemen waarmee concurrent B toegang krijgt tot de procedure van supermarkt A tegen het interventiebesluit. Bijvoorbeeld door expliciet te regelen dat degene die een zienswijze heeft ingediend tegen het onderdeel waartegen het interventiebesluit zich richt, wordt toegelaten als partij. Of door in de Memorie van Toelichting uit te leggen welke oplossing ik over het hoofd heb gezien. Zonder aanpassingen op dit punt vrees ik dat er nodeloze beroepsprocedures worden ingesteld en de advocaten verzuchten: “hoe hebben ze dit nu weer kunnen verzinnen”.
Deze column verscheen op 15 september 2015 bij Binnenlands Bestuur.