Warmte regelen met de omgevingswet
De Omgevingswet bundelt een groot deel van de huidige regels op het gebied van de fysieke leefomgeving. Denk aan regels over de bodem, het milieu en over bouwwerken. Voor zover die regels op dit moment raken aan de warmte-infrastructuur, blijft dat ook zo onder de Omgevingswet. Denk bijvoorbeeld aan regels voor registratie van open bodemenergiesystemen6 en de gegevens en bescheiden bij een melding van een gesloten bodemenergiesysteem.7 Wat in bepaalde opzichten nieuw is, is de mogelijkheid beleid en regels te stellen over warmte met de instrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsprogramma. Daarnaast blijft experimenteren relevant onder de Omgevingswet, aangezien onder meer het traditionele energierecht, op grond van de Gaswet, Elektriciteitsnet en Warmtewet, niet wordt geïncorporeerd in de Omgevingswet.
Instrumenten van de Omgevingswet
De Omgevingswet biedt in alle bestuurslagen instrumenten voor de realisatie van de warmtetransitie. Wij behandelen hier op hoofdlijnen de belangrijkste instrumenten op gemeentelijk niveau, namelijk de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma. Dit doen wij aan de hand van enkele concrete voorbeelden.
In het beleidsdocument omgevingsvisie beschrijft de gemeenteraad de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving op hoofdlijnen voor de lange termijn.8 Per gemeente wordt één omgevingsvisie vastgesteld, deze is vormvrij: de gemeenteraad bepaalt het detailniveau, gebieden, sectoren en de thema’s. In de omgevingsvisie zet de gemeente haar strategische keuzes voor de vermindering van broeikasgassen op haar grondgebied. Op het gebied van warmtevoorziening kan dit betekenen dat doelstellingen worden geformuleerd voor klimaatneutraliteit binnen een bepaalde termijn en gebieden worden aangewezen waar WKO-systemen wel of juist niet zijn toegestaan.9 De omgevingsvisie bevat een beschrijving van de rol van bodem en ondergrond bij de oplossing van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld voor de bijdrage van bodem en ondergrond aan geothermie, warmte-koudeopslag en warmtenetten.
Het beleidsinstrument (vrijwillig)10 programma dient ertoe voor de korte(re) termijn maatregelen te formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Gemeenten kunnen daarbij gebruik maken van beleidsregels en financiële instrumenten (zoals leningen of subsidies), maar ook van communicatie, convenanten en de uitvoering van projecten. Programma’s zijn te vergelijken met bijvoorbeeld het huidige horecabeleid of woonbeleid en stedenbouwkundige visies. Een goed bestaand voorbeeld is het Aanvullend woonbeleid 2013-2020 van de gemeente De Bilt.11 Daarin spreekt De Bilt de ambitie uit nieuwbouw en bestaande woningvoorraad zo energiezuinig mogelijk te realiseren om in 2030 een energieneutrale gemeente te zijn. Ook geeft zij deze ambitie handen en voeten: de gemeente (i) onderzoekt een ‘statiegeldregeling’ waarbij een koper van een gemeentelijk kavel een deel van de grondprijs als subsidie teruggestort krijgt wanneer aangetoond kan worden dat duurzaam gebouwd is, (ii) attendeert inwoners op het treffen van energiezuinige maatregelen en op subsidiemogelijkheden, (iii) gaat bij ieder nieuwbouwplan in principe uit van een ambitieniveau dat verder gaat dan het Bouwbesluit 2012. Het programma moet ook deels de rol gaan overnemen van de beleidsmatige onderdelen van het huidige warmteplan op grond van het Bouwbesluit 2012. Het warmteplan komt, anders dan de overige thema’s van het Bouwbesluit 2012, niet terug in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het bevoegd gezag stelt voor nieuw te realiseren woongebieden een warmteplan vast waarin keuzes worden gemaakt over de warmtevoorziening en bijbehorende energie-infrastructuur. De daadwerkelijke voorschriften, over bijvoorbeeld aansluiting op die energie-infrastructuur, worden uitgewerkt in het omgevingsplan. Het (vrijwillig) programma is materieel gezien geen nieuw instrument, maar geeft wel stof tot nadenken over de inzet van dit instrument en wat de relatie is tot de omgevingsvisie en het omgevingsplan.
De grootste verandering ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving is de introductie van het regelgevend instrument omgevingsplan. Zoals hiervoor al geschetst, is de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de flexibiliteit die het omgevingsplan moet bieden door middel van experimenten met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte onder de Chw.
Onder de Omgevingswet moet het gemeentelijk omgevingsplan gaan fungeren als gemeentelijk energie- en warmteplan. Daarin kan bijvoorbeeld worden geregeld binnen welke termijn na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen een woning moet zijn aangesloten op de warmtevoorziening. Een andere mogelijkheid is het stellen van omgevingsdoelen met daaraan gekoppeld omgevingswaarden. Zo kan een overkoepelend omgevingsdoel ‘het tegengaan van klimaatverandering’ zijn. Dit doel kan dan voor een specifiek gebied worden gespecificeerd als ‘mede gericht op het realiseren van duurzame woonwijken’. Aan deze doelen worden dan bijvoorbeeld de volgende concrete omgevingswaarden gekoppeld12 :
“Artikel […] (omgevingswaarde energietransitie)
1. Ten minste [percentage] van de op het grondgebied van de gemeente [of aangewezen delen van het grondgebied van de gemeente] aanwezige gebouwen met een woonfunctie zijn in [jaar] voor de energievoorziening onafhankelijk van fossiele brandstoffen of voldoen aan een in bijlage [….] aangegeven energieprestatiecoëfficiënt.
2. Ten minste [percentage] van de bouwwerken met ten zes of meer bouwlagen zijn in [jaar] aangesloten op het warmtenet.”13
Op grond van het Bbl kan de gemeente maatwerkregels opnemen in het omgevingsplan over het aanscherpen van de energieprestatiecoëfficiënt voor bepaalde gebieden of categorieën gebruiksfuncties14 en het aanscherpen van de milieuprestatie voor een woonfunctie of kantoorgebouw in bepaalde gebieden15. De ‘Staalkaart Omgevingsplan, Energietransitie’16 biedt nog veel meer voorbeelden van regels die in het omgevingsplan kunnen worden gesteld. Denk bijvoorbeeld aan regels over de maximale geluidproductie van warmtepompen, een verbod op het vernieuwen van aardgasnetten, aanwijzing van locaties waar uitsluitend de activiteit bouwen en exploiteren van een vergistingsinstallatie is toegestaan en de maximaal toegestane capaciteit daarvan.
En dit zijn slechts enkele voorbeelden. Gemeenten en andere overheden hebben met deze instrumenten veel vrijheid om op eigen wijze doelen te stellen en ze te bereiken in het kader van de warmtetransitie. Veel meer dan nu.