De Omgevingswet en de warmtetransitie

Experimenteren op basis van de Crisis- en herstelwet

Het is alweer tien jaar gelden dat op 1 januari 2010 de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking trad.¹ De Chw bevordert sindsdien met snellere procedures dat doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid en duurzaamheid.² Een onderdeel van de Chw is de mogelijkheid tot experimenteren in de zin dat kan worden afgeweken van wetgeving. Op basis van artikel 2.4 Chw kan bij een algemene maatregel van bestuur (AMvB) op verzoek van een bestuursorgaan door de regering worden afgeweken van de in de bepaling vermelde wetten, waaronder ook de Elektriciteitswet 1998, de Warmtewet en de Gaswet. Die afwijkingen worden concreet gemaakt in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw).

Tot medio 2019 werd het BuChw met ‘tranches’ elk half jaar aangevuld met nieuwe toegewezen experimenteerruimte. Nu is er een tweedeling: voor nieuwe experimenten geldt nog steeds dat elk half jaar een nieuwe tranche wordt vastgesteld, maar voor bestuursorganen die willen meedoen aan bestaande experimenten geldt dat hun verzoek bij ministerieel besluit kan worden toegewezen. Op dit moment is het ontwerp voor alweer de 21ste tranche van de BuChw vastgesteld.³

Experimenteren met warmte

De experimenteerbepaling van artikel 2.4 Chw geeft bestuursorganen de ruimte om te experimenteren met warmtelevering en duurzaamheidseisen. Hiervan wordt ook veelvuldig gebruik gemaakt. Wij lichten hier een paar in het oog springende voorbeelden toe.

Aangenaam duurzaam Meppel

De gemeente Meppel heeft al in 2009 de wens een van de eerste klimaatbestendige woonwijken in Nederland te ontwikkelen. De gemeente noemt het concept ‘aangenaam duurzaam’. Voor het concept is de (destijds nieuwe) woonwijk Nieuwveense Landen uitgekozen. Om een verregaande vorm van duurzaamheid te kunnen bereiken, zijn voor de woningen strenge isolatie- en ventilatienormen nodig. Een stuk strenger dan het Bouwbesluit op dat moment minimaal voorschrift. Met behulp van een experiment kon Meppel vanaf 25 juli 2012 op basis van artikel 6c van de BuChw afwijken van het Bouwbesluit 2012.

“De experimenteerbepaling van artikel 2.4 Chw geeft bestuursorganen de ruimte om te experimenteren met warmtelevering en duurzaamheidseisen.”

Verbod op koken met gas Overvecht-Noord

Een zeer recent voorbeeld van experimenteren is opgenomen in het ontwerp voor de 21ste tranche, namelijk het voorgestelde artikel 7ag BuChw. Op basis van lid 2 van deze bepaling kan de gemeenteraad van Utrecht, in afwijking van de Gaswet, in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte voor het plangebied Overvecht-Noord aanvullende regels stellen. Op basis van deze regels zal het verboden worden binnen dit plangebied te beschikken over een kookgasaansluiting. De inwoners van de wijk zouden op termijn moeten overgaan op koken op inductie. Het is echter nog maar de vraag of dit voorbeeld ook toepassing gaat vinden in de praktijk. Kort nadat het ontwerp voor de 21ste tranche is vastgesteld heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen⁴ over het invoeren van een kookgasverbod. In de motie wordt de regering opgedragen de mogelijkheid voor een verbod voor koken op gas terug te draaien. De regering beraadt zich nog op de vraag hoe hiermee om te gaan.

Overvecht-Noord is een van de 27 proeftuinen van het Programma Aardgasvrije Wijken. Het verbod zal gelden vanaf een in het bestemmingsplan gestelde datum. Deze bevoegdheid kan op basis van de regels voor bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte nog worden gedelegeerd aan het college van B&W.⁵

Inkijkje in de Omgevingswet

Deze experimenten geven een mooi inkijkje in de Omgevingswet. Waar gemeenteraden nu worden beperkt door de wettelijke reikwijdte van een bestemmingsplan, waarin enkel regels over ‘een goede ruimtelijke ordening’ mogen worden opgenomen, kunnen zij straks regels stellen met betrekking tot de ‘gezonde en fysieke leefomgeving’. Onderdeel hiervan zijn ook regels met betrekking tot (niet-ruimtelijk relevante) duurzaamheidseisen, zoals de beperking van CO2-emissie.

“Waar gemeenteraden nu worden beperkt door de wettelijke reikwijdte van een bestemmingsplan, waarin enkel regels over ‘een goede ruimtelijke ordening’ mogen worden opgenomen, kunnen zij straks regels stellen met betrekking tot de ‘gezonde en fysieke leefomgeving.”

Warmte regelen met de omgevingswet

De Omgevingswet bundelt een groot deel van de huidige regels op het gebied van de fysieke leefomgeving. Denk aan regels over de bodem, het milieu en over bouwwerken. Voor zover die regels op dit moment raken aan de warmte-infrastructuur, blijft dat ook zo onder de Omgevingswet. Denk bijvoorbeeld aan regels voor registratie van open bodemenergiesystemen⁶ en de gegevens en bescheiden bij een melding van een gesloten bodemenergiesysteem.⁷ Wat in bepaalde opzichten nieuw is, is de mogelijkheid beleid en regels te stellen over warmte met de instrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsprogramma. Daarnaast blijft experimenteren relevant onder de Omgevingswet, aangezien onder meer het traditionele energierecht, op grond van de Gaswet, Elektriciteitsnet en Warmtewet, niet wordt geïncorporeerd in de Omgevingswet.

Instrumenten van de Omgevingswet

De Omgevingswet biedt in alle bestuurslagen instrumenten voor de realisatie van de warmtetransitie. Wij behandelen hier op hoofdlijnen de belangrijkste instrumenten op gemeentelijk niveau, namelijk de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma. Dit doen wij aan de hand van enkele concrete voorbeelden.

In het beleidsdocument omgevingsvisie beschrijft de gemeenteraad de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving op hoofdlijnen voor de lange termijn.⁸ Per gemeente wordt één omgevingsvisie vastgesteld,  deze is vormvrij: de gemeenteraad bepaalt het detailniveau, gebieden, sectoren en de thema’s. In de omgevingsvisie zet de gemeente haar strategische keuzes voor de vermindering van broeikasgassen op haar grondgebied. Op het gebied van warmtevoorziening kan dit betekenen dat doelstellingen worden geformuleerd voor klimaatneutraliteit binnen een bepaalde termijn en gebieden worden aangewezen waar WKO-systemen wel of juist niet zijn toegestaan.⁹ De omgevingsvisie bevat een beschrijving van de rol van bodem en ondergrond bij de oplossing van maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld voor de bijdrage van bodem en ondergrond aan geothermie, warmte-koudeopslag en warmtenetten.

Het beleidsinstrument (vrijwillig)¹⁰ programma dient ertoe voor de korte(re) termijn maatregelen te formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Gemeenten kunnen daarbij gebruik maken van beleidsregels en financiële instrumenten (zoals leningen of subsidies), maar ook van communicatie, convenanten en de uitvoering van projecten. Programma’s zijn te vergelijken met bijvoorbeeld het huidige horecabeleid of woonbeleid en stedenbouwkundige visies. Een goed bestaand voorbeeld is het Aanvullend woonbeleid 2013-2020 van de gemeente De Bilt.¹¹ Daarin spreekt De Bilt de ambitie uit nieuwbouw en bestaande woningvoorraad zo energiezuinig mogelijk te realiseren om in 2030 een energieneutrale gemeente te zijn. Ook geeft zij deze ambitie handen en voeten: de gemeente (i) onderzoekt een ‘statiegeldregeling’ waarbij een koper van een gemeentelijk kavel een deel van de grondprijs als subsidie teruggestort krijgt wanneer aangetoond kan worden dat duurzaam gebouwd is, (ii) attendeert inwoners op het treffen van energiezuinige maatregelen en op subsidiemogelijkheden, (iii) gaat bij ieder nieuwbouwplan in principe uit van een ambitieniveau dat verder gaat dan het Bouwbesluit 2012. Het programma moet ook deels de rol gaan overnemen van de beleidsmatige onderdelen van het huidige warmteplan op grond van het Bouwbesluit 2012. Het warmteplan komt, anders dan de overige thema’s van het Bouwbesluit 2012, niet terug in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het bevoegd gezag stelt voor nieuw te realiseren woongebieden een warmteplan vast waarin keuzes worden gemaakt over de warmtevoorziening en bijbehorende energie-infrastructuur. De daadwerkelijke voorschriften, over bijvoorbeeld aansluiting op die energie-infrastructuur, worden uitgewerkt in het omgevingsplan. Het (vrijwillig) programma is materieel gezien geen nieuw instrument, maar geeft wel stof tot nadenken over de inzet van dit instrument en wat de relatie is tot de omgevingsvisie en het omgevingsplan.

De grootste verandering ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving is de introductie van het regelgevend instrument omgevingsplan. Zoals hiervoor al geschetst, is de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de flexibiliteit die het omgevingsplan moet bieden door middel van experimenten met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte onder de Chw.

Onder de Omgevingswet moet het gemeentelijk omgevingsplan gaan fungeren als gemeentelijk energie- en warmteplan. Daarin kan bijvoorbeeld worden geregeld binnen welke termijn na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen een woning moet zijn aangesloten op de warmtevoorziening. Een andere mogelijkheid is het stellen van omgevingsdoelen met daaraan gekoppeld omgevingswaarden. Zo kan een overkoepelend omgevingsdoel ‘het tegengaan van klimaatverandering’ zijn. Dit doel kan dan voor een specifiek gebied worden gespecificeerd als ‘mede gericht op het realiseren van duurzame woonwijken’. Aan deze doelen worden dan bijvoorbeeld de volgende concrete omgevingswaarden gekoppeld¹² :

“Artikel […] (omgevingswaarde energietransitie)

1. Ten minste [percentage] van de op het grondgebied van de gemeente [of aangewezen delen van het grondgebied van de gemeente] aanwezige gebouwen met een woonfunctie zijn in [jaar] voor de energievoorziening onafhankelijk van fossiele brandstoffen of voldoen aan een in bijlage [….] aangegeven energieprestatiecoëfficiënt.

2. Ten minste [percentage] van de bouwwerken met ten zes of meer bouwlagen zijn in [jaar] aangesloten op het warmtenet.”¹³

Op grond van het Bbl kan de gemeente maatwerkregels opnemen in het omgevingsplan over het aanscherpen van de energieprestatiecoëfficiënt voor bepaalde gebieden of categorieën gebruiksfuncties¹⁴ en het aanscherpen van de milieuprestatie voor een woonfunctie of kantoorgebouw in bepaalde gebieden¹⁵. De ‘Staalkaart Omgevingsplan, Energietransitie’¹⁶ biedt nog veel meer voorbeelden van regels die in het omgevingsplan kunnen worden gesteld. Denk bijvoorbeeld aan regels over de maximale geluidproductie van warmtepompen, een verbod op het vernieuwen van aardgasnetten, aanwijzing van locaties waar uitsluitend de activiteit bouwen en exploiteren van een vergistingsinstallatie is toegestaan en de maximaal toegestane capaciteit daarvan.

En dit zijn slechts enkele voorbeelden. Gemeenten en andere overheden hebben met deze instrumenten veel vrijheid om op eigen wijze doelen te stellen en ze te bereiken in het kader van de warmtetransitie. Veel meer dan nu.

“De grootste verandering ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving is de introductie van het regelgevend instrument omgevingsplan.”

Experimenten onder de Omgevingswet 

De Omgevingswet kent haar eigen experimenteerbepaling in artikel 23.3. Deze bepaalt dat bij AMvB, met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen, bij wijze van experiment kan worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet zelf, de Elektriciteitswet 1998, de Warmtewet en de Wet milieubeheer. Een experiment dient bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet, waaronder de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de te volgen procedures of de besluitvorming daarover.

Net als bij de Chw, en overigens ook de Woningwet¹⁷ , is de gedachte achter de experimenteerbepaling dat het proces van wetgeving vaak achterloopt op initiatieven vanuit de samenleving en op technologische ontwikkelingen, zoals nieuwe duurzame technieken of nieuwe materialen. Een experimenteerbepaling maakt het mogelijk om bij experiment eerst na te gaan of deze vernieuwingen een verbetering zijn, voordat regelgeving generiek wordt aangepast.¹⁸ Het experiment is naar zijn aard tijdelijk en is afgebakend tot een bepaald gebied of andere concrete situatie. De afwijking kan ertoe leiden dat sprake is van een permanente afwijking van de regelgeving. Immers, een woning waaraan bij wijze van experiment extra isolatie-eisen zijn gesteld, zal altijd moeten voldoen aan de voorwaarden van het experiment. In het experiment dient daarom te worden vermeld welke afwijkingen na het experiment nog zijn toegestaan. Uiteraard geldt ook bij deze experimenteerbepaling dat over de voortgang en resultaten van het experiment wordt gerapporteerd of dat het experiment wordt geëvalueerd.

De experimenteerbepaling in de Omgevingswet waarborgt dat er altijd ruimte blijft om in te spelen op veranderende omstandigheden. De vraag is wel of afwijking van de Omgevingswet zelf vaak aan de orde zal zijn, deze biedt immers van zichzelf al veel flexibiliteit.

Afronding

In dit artikel blikten wij terug op warmtetransitie-experimenten onder de Chw en blikten vooruit op de warmtetransitie onder de Omgevingswet. De Omgevingswet biedt naar onze mening daadwerkelijk perspectieven voor de warmtetransitie, gelet op de brede reikwijdte van de wet en de vele instrumenten waaruit overheden kunnen kiezen. In aanloop naar de inwerkingtreding hebben diverse stakeholders bruikbare handleidingen en modellen aangereikt, die helpen voorkomen dat de geboden vrijheid een mens teveel wordt. Op verschillende plekken in Nederland is zinvol geëxperimenteerd met op de warmtetransitie toegespitste afwijkingen en die kennis wordt nu goed overgedragen. Wij kijken uit naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet en alle nu nog onbekende mogelijkheden die deze zal bieden.

Een kanttekening is hier wel op haar plaats. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State toetst de inzet van de besproken instrumenten in het kader van de Chw vooralsnog (zeer) terughoudend en het valt te verwachten dat zij die toetsing doorzet onder de Omgevingswet. En de grenzen van het instrumentarium onder de Omgevingswet zijn nog niet eens bereikt. In zoverre goed nieuws voor de warmtetransitie, maar wij zijn beducht voor een regelgevend landschap zonder grenzen. Naar onze mening is nog onderbelicht welke concrete en harde grenzen worden gesteld aan de nieuwe regelgevende bevoegdheden, waar burgers en bedrijven straks aan mogen refereren. Een voorbeeld is de zeer terughoudende toetsing van open normen, zoals dat recent is gebeurd bij het omgevingsplan Buitengebied Boekel.¹⁹ De warmtetransitie moet nog meer op stoom komen en dat gaat met de Omgevingswet zeker gebeuren. Maar de warmtetransitie is er wel voor en door de Nederlandse bevolking. Niet voor niets is participatie een belangrijke pijler van deze wet. Wij hopen daarom ook op een participatietransitie.