De hardleerse overtreder
De hardleerse overtreder; preventieve last onder dwangsom of een last ter voorkoming van herhaling van de overtreding?
In bijna alle gemeenten komt het voor dat er zonder vergunning schuurtjes en overkappingen geplaatst worden. Wanneer deze bouwwerken niet vergund kunnen worden, kan de overtreder worden opgedragen deze bouwwerken te verwijderen. In sommige gevallen worden de bouwwerken inderdaad verwijderd, maar staat er na verloop van tijd weer een nieuw exemplaar. Het is vanuit het oogpunt van handhaving wenselijk dat er een last onder dwangsom kan worden opgelegd aan een notoire overtreder om te voorkomen dat hij zijn perceel verder volbouwt met illegale bouwwerken. De vraag is dan echter of er sprake is van het voorkomen van een herhaling van de overtreding of het voorkomen van een nieuwe overtreding? In de zaak waar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) recentelijk over oordeelde, betwistte de overtreder dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd was tot opleggen van een preventieve last onder dwangsom. De Afdeling oordeelde dat de last kan worden aangemerkt als een reguliere last onder dwangsom en dat het college tot oplegging daarvan sowieso bevoegd was.
De feiten
Op het perceel van de overtreder bevindt zich een groot aantal bouwwerken dat zonder vergunning gebouwd is en wordt een aantal bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan gebruikt voor huisvesting van personen. Vast staat dat een aantal van deze bouwwerken er al sinds 1998 staat. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) heeft de overtreder bij besluit onder oplegging van een dwangsom gelast bepaalde bouwwerken te verwijderen en het strijdig gebruik te staken. Daarnaast is aan de overtreder een preventieve last onder dwangsom opgelegd, waarmee beoogd is te voorkomen dat hij wederom zonder of in afwijking van een vergunning bouwt op het perceel. De overtreder komt op tegen de last onder dwangsom en met name tegen de preventieve last. Hij stelt dat het college niet bevoegd is tot oplegging van deze last.
Last onder dwangsom
De last onder dwangsom is een bestuursrechtelijke herstelsanctie die het college kan opleggen aan een overtreder om een overtreding ongedaan te maken of te beëindigen, te voorkomen dat een herhaling van de overtreding plaatsvindt, dan wel tot het wegnemen van de gevolgen van een overtreding. Indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, verbeurt de overtreder een dwangsom. Voor het opleggen van deze herstelsanctie moet er sprake zijn van een overtreding, een gedraging in strijd met een wettelijk voorschrift.
Een preventieve last onder dwangsom is het opleggen van een herstelsanctie op het moment dat er nog geen overtreding begaan is, maar het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Van een klaarblijkelijke dreiging is sprake, indien met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat de overtreding zal plaatsvinden.
Van het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkomen van herhaling van een overtreding is sprake als zich al eerder een overtreding heeft voorgedaan en deze overtreding herhaald wordt of dreigt te worden. Het verschil met de preventieve last zit in het feit dat er voor een preventieve last een klaarblijkelijke dreiging noodzakelijk is. Voor de last ter voorkoming van herhaling is enkel vereist dat de eerdere overtreding niet te lang geleden heeft plaatsgevonden.
In de casus is duidelijk dat de overtreder in ieder geval handelt in strijd met wettelijke bepalingen. Er is immers een groot aantal bouwwerken gebouwd zonder vergunning en een aantal bouwwerken wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. De overtreding en de bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom staan voor dit gedeelte van de last niet ter discussie.
Preventief of voorkomen van herhaling?
In deze zaak noemt het college de last een ‘preventieve last’. De overtreder betwist de bevoegdheid van het college voor het opleggen van deze preventieve last onder dwangsom. Volgens hem wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat klaarblijkelijk gevaar voor het begaan van een overtreding dreigt. De Afdeling oordeelt dat het college hoe dan ook kon besluiten om handhavend op te treden, omdat het bevoegd was tot opleggen van een reguliere last onder dwangsom. Omdat de overtreder reeds jaren overtredingen begaat en de laatste overtreding recent heeft plaatsgevonden, kon het college een last onder dwangsom ter voorkomen van herhaling van de overtreding opleggen. Volgens de Afdeling is er dus geen sprake van een preventieve last onder dwangsom en kan een toetsing aan het vereiste van de klaarblijkelijke dreiging achterwege blijven.
Advies
Voor het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkoming van een herhaling gelden minder strenge eisen. Er moet echter wel sprake zijn van een herhaalde overtreding en de eerdere overtreding mag niet te lang geleden hebben plaatsgevonden. Een overtreding die binnen een jaar opnieuw plaatsvindt, kan gezien worden als een herhaling. Heeft de overtreding langer dan een jaar geleden plaatsgevonden dan zal het college aan de zwaardere eisen voor het opleggen van preventieve last moeten voldoen en moeten motiveren dat er een klaarblijkelijk gevaar van een nieuwe overtreding dreigt.