Bezinning op de invoering van de Omgevingswet: een gefaseerde invoering
Het advies van het Adviescollege ICT-toetsing, van 10 oktober 2022, over het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) hing als het zwaard van Damocles boven de Omgevingswet. De invoering van de Omgevingswet staat en valt met dit advies van het Adviescollege. Lang werd getwijfeld of de ICT-systemen de invoering van de Omgevingswet zouden kunnen dragen. Het laatste advies heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op 14 oktober 2022 doen besluiten de invoering van de Omgevingswet (weer) uit te stellen. De vele uitstellen zorgen niet voor vertrouwen in de wetgever en de Omgevingswet. Wij stellen dan ook voor dat de wetgever na dient te denken over een gefaseerde invoering voor wat betreft de werkende functionaliteiten van de DSO.
Een korte geschiedenis
In totaal worden, in het kader van een vereenvoudiging van het wettelijk stelsel binnen het omgevingsrecht, 26 wetten, 60 algemene maatregelen van bestuur en 75 ministeriële regelingen samengevoegd tot één wet, vier algemene maatregelen van bestuur en één omgevingsregeling. Bij deze grote wetgevingsoperatie is het de bedoeling dat ongeveer 400 overheden deze wetgeving uiteindelijk zullen uitvoeren. Het uitstel van 14 oktober 2022 staat niet op zichzelf, maar is het laatste in een reeks uitstellen.
Wat is het DSO
Een groot pijnpunt bij de invoering van de Omgevingswet is het DSO. Het DSO is een samenhangend digitaal stelsel waar onder meer kaarten van en regels over de fysieke leefomgeving zijn te raadplegen. Ook dient het voor initiatiefnemers en belanghebbenden mogelijk te zijn om via het DSO aanvragen en meldingen te doen voor bijvoorbeeld het realiseren van een bouwwerk.
Op zich is het idee van digitaal raadpleegbare bronnen niet nieuw of baanbrekend in het omgevingsrecht. Nu staan bestemmingsplannen en de bijbehorende planologische regels op www.ruimtelijkeplannen.nl. Ook kunnen initiatiefnemers en belanghebbenden via ‘Omgevingsloket online’ (OLO) en de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) digitaal een aanvraag of melding doen.
Wat wel nieuw is, zijn de vele bundelingen in één softwaresysteem. Op 19 februari 2020 presenteerde Gateway Reviewteam het rapport ‘Implementatie van het Digitaal Stelsel Omgevingswet; Samen Sprinten naar de Start’. Uit dit rapport blijkt dat dit streven tot bundeling en het massale gebruik door 400 overheden ‘uniek in de wereld [is] en geen op de plank liggende oplossing’ kent.
Het was de wetgever overigens al in 2017 duidelijk dat de (ICT-)ambitie (te) groot was. Toen stelde de wetgever zijn ambitie bij na geuite zorgen in een tussentijds advies over de uitvoerbaarheid van de oorspronkelijke plannen voor het DSO.
Verschillende overheden hebben in de afgelopen jaren met het DSO geoefend. In deze oefenperiode is gebleken dat het DSO te vaak haperde en dat een ingewikkeld omgevingsplan (de vervanger van het bestemmingsplan) niet kon worden ingeladen. Het Adviescollege adviseerde op 14 februari 2022 daarom de inwerkingtreding van de Omgevingswet, die op 1 juli 2022 stond gepland, uit te stellen tot 1 januari 2023. Dit uitstel zou overheden de tijd geven het DSO-stelsel intensiever te testen. Maar met het nieuwe advies en het uitstel is nog geen jaar later sprake van een deja vu.
Hoe luidt het advies?
In zijn advies van 10 oktober 2022 noemt het Adviescollege de besluitvorming over de invoeringsdatum van de Omgevingswet een lastig dilemma. Het advies van het Adviescollege is tweeledig:
- i) Indien alsnog wordt besloten tot invoering op of kort na 1 januari 2023, is het advies maximaal in te zetten op het beperken van maatschappelijke risico’s en het oplossen van tekortkomingen in het DSO;
- ii) Indien besloten wordt tot verdergaand uitstel, is het advies de tijd te nemen voor een fundamentele heroriëntatie op de ambities van het DSO en de daarbij behorende transformatie.
Het Adviescollege geeft daarbij een drietal zaken mee ter overweging. Geparafraseerd luiden deze aanbevelingen:
- Kies voor een beheersbare aanpak en een ingroeitraject wat betreft de ICT-architectuur;
- Ga uit van een vereenvoudigd stelsel en geen grand design;
- Relateer de baten van de te zetten stappen nadrukkelijker aan vereenvoudiging en verbetering van de doelen van de Omgevingswet.
Hoe nu verder?
De Minister schetst in zijn kamerbrief van 14 oktober 2022 de dilemma’s over de verschillende te volgen scenario’s. Met het oog op deze dilemma’s is besloten tot inwerkingtreding per 1 juli 2023. Er wordt, zoals wij dat interpreteren, in relatie tot het advies van het Adviescollege voor een middenweg gekozen: wel uitstel, maar geen fundamentele heroriëntatie op de ambities van het DSO en de daarbij behorende transformatie. Wij kunnen begrip opbrengen voor dit besluit, want zoals de Minister in zijn kamerbrief stelt: “… noch de medeoverheden, noch ik [ben] hier voorstander van”.
Veel overheden hebben tijd en geld geïnvesteerd in een (hopelijk) probleemloze overgang naar de Omgevingswet. Wij begrijpen dan ook dat overheden – met name de Rijksoverheid – de Omgevingswet koste wat kost willen invoeren. Uit de ‘Enquête uitvoeringspraktijk Omgevingswet‘ volgt dat van de 308 overheden een klein percentage verwacht op 1 juli 2023 ook niet klaar te zijn voor de invoering van de Omgevingswet.
Naar onze mening bestaat nog een andere middenweg in de vorm van gefaseerde inwerkingtreding. Wij lezen in de kamerbrief van de Minister en het advies van het Adviescollege dat niet het hele DSO-systematiek wordt afgeschreven. Ook is merendeel van de overheden op schema voor inwerkingtreding op 1 juli 2023. Naar onze mening zou het, gezien het eerdere advies van het Bureau ICT-toetsing van 14 oktober 2020 en de ‘Enquête uitvoeringspraktijk Omgevingswet’, een optie zijn zo veel mogelijk werkende functionaliteit in gebruik te nemen en de overige delen gefaseerd in werking te stellen na inwerkingtreding van de wet. Dit zou dan op een dusdanige manier moeten plaatsvinden waarbij ook de overheden die aangeven nog niet (helemaal) klaar zullen zijn voor inwerkingtreding op 1 juli 2023 tenminste gebruik kunnen maken van de werkende functionaliteiten.
Alle betrokken partijen zullen baat hebben bij een doordachte invoering van de Omgevingswet. Haastige spoed is zelden goed, temeer nu het huidige omgevingsrechtelijke stelsel (nog) werkt. Grote wetgevingsoperaties, zoals de invoering van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht, zijn gefaseerd ingevoerd. Persoonlijk denken wij dat de complexiteit en de belangen rondom de Omgevingswet een gefaseerde invoering rechtvaardigen (mits dit ICT-technisch mogelijk zou zijn). Het zou namelijk zonde zijn als van uitstel uiteindelijk afstel komt. Wij en de volgende generaties staan voor een grote opgave voor wat betreft de ruimtelijke ordening van Nederland. Wetgeving moet hierbij ondersteunend en niet belemmerend zijn. Een goed doordachte en delicate invoering is daarom van uiterst belang.
Interessante artikelen voor u
Heeft u vragen of wilt u een afspraak maken?
