Nieuw beoordelingskader

Sinds 23 juli 2019 nieuw beoordelingskader voor beoordeling hoogte boete bij arbeidsongevallen

Met ingang van 23 juli 2019 heeft Staatssecretaris van Sociale Zaken & Werkgelegenheid Van Ark de regels voor de oplegging van arboboetes aangepast.[1] Anders dan voorheen, wordt in de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving nu expliciet rekening gehouden met de ernst van het letsel dat een werknemer bij een arbeidsongeval oploopt en de lengte van de ziekenhuisopname, zodat een op te leggen boete daarop kan worden aangepast. Hiermee komt de Staatssecretaris tegemoet aan de in de jurisprudentie van (onder meer) de Raad van State geuite bezwaren tegen de oude beoordelingsmethode waarbij geheel niet werd gedifferentieerd tussen ernstig en minder ernstig blijvend letsel. Tezamen met de wijziging van het beoordelingskader introduceert de Staatssecretaris nog enkele verruimingen van de arbowetgeving die per 23 juli 2019 in werking zijn getreden, zoals hogere en onmiddellijke boetes voor werkgevers die geen RI&E of Plan van Aanpak blijken te hebben. Daarover kunt u hier een artikel vinden.   

Achtergrond

Een bestuurlijke boete is een sanctie die staat op niet-naleving van de arbeidsomstandighedenwetgeving en volgt vaak op een bedrijfsongeval. Hoe hoog die bestuurlijke boete is, wordt in de praktijk beheerst door de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: “Beleidsregel”). Ambtenaren van het Ministerie SZW zijn belast met het schrijven van boetebeschikkingen en passen daarbij steeds de Beleidsregel toe. In de Beleidsregel wordt voor de hoogte van de boete een onderscheid gemaakt tussen grote en kleine werkgevers. Ook differentieert de Beleidsregel naar soort overtreding: een werkgever die verzuimt zijn werknemers te beschermen tegen blootstelling aan giftige stoffen (art. 3.5g Arbeidsomstandighedenbesluit) wordt veel zwaarder beboet dan de werkgever die verzuimt om op transparante deuren een markering aan te brengen (art. 3.13 lid 2 Arbeidsomstandighedenbesluit). De Beleidsregel koppelt niet alleen bedragen aan overtredingen, maar bevat ook vuistregels die gelden als sprake is van herhaalde overtredingen of wat er gebeurt wanneer een ongeval leidt tot de dood van een werknemer.

Vóór 23 juli 2019 stond in de Beleidsregel dat een op te leggen boete steeds met een factor 4 wordt vermenigvuldigd indien een ongeval leidde tot blijvend letsel en/of een ziekenhuisopname. In meerdere procedures bij de bestuursrechter betoogden beboete werkgevers dat een onverkorte, starre toepassing van deze regel kon leiden tot boetes die niet in verhouding stonden tot de ernst van het blijvend letsel of de duur van de ziekenhuisopname. Deze werkgevers betoogden dat blijvend letsel in vele soorten en maten komt. Bovendien stelden zij dat een ongeval dat leidde tot een lange ziekenhuisopname ten onrechte niet anders werd beboet dan een ongeval dat leidde tot slechts een dagopname. Zo stelde een werkgever ten overstaan van de bestuursrechter te Den Haag dat de aan hem opgelegde boete (€ 6.000,-) onevenredig was omdat het blijvend letsel van de werknemer bestond uit het missen van het topje van 3 van zijn vingers en dat daarvoor slechts een poliklinische behandeling nodig was geweest.[2] De rechtbank volgde die redenering en halveerde de boete met een verwijzing naar artikel 5:46 lid 2 Awb, waarin staat dat de hoogte van een op te leggen bestuurlijke boete evenredig moet zijn aan de ernst van de overtreding. Een andere werkgever nam bij de Rechtbank Rotterdam een soortgelijk standpunt in en ook daar oordeelde de rechtbank dat de boete, gezien de ernst van het blijvend letsel, onevenredig hoog was.[3] De Raad van State liet beide uitspraken in stand en bevestigde daarmee dat een onverkorte en starre toepassing van de Beleidsregel kan leiden tot onevenredig hoge boetes.[4] Deze lijn in de rechtspraak noopte de Staatssecretaris tot aanpassing van de Beleidsregel.

Wijzigingen beoordelingskader hoogte boete Beleidsregel

Om ervoor te zorgen dat boetes die met toepassing van de Beleidsregel worden opgelegd de toets van evenredigheid (weer) kunnen doorstaan, wordt bij boeteoplegging vanaf 23 juli 2019 gedifferentieerd tussen meerdere categorieën letsel. Niet langer wordt een boete simpelweg met een factor 4 vermenigvuldigd bij geconstateerd blijvend letsel en/of een ziekenhuisopname. De categorieën letsel kennen sinds de wijziging elk een eigen vermenigvuldigingsfactor. Voortaan wordt een onderscheid gemaakt tussen, licht, matig en ernstig blijvend letsel, waarbij de boetes met respectievelijk een factor 3, 3,5 en 4 worden vermenigvuldigd (zie art. 1 lid 10 sub b Beleidsregel). In de toelichting op de wijziging laat de Staatssecretaris zich met weinig woorden uit over de vraag wanneer sprake is van licht, matig of ernstig blijvend letsel. De Staatssecretaris volstaat met enkele voorbeelden, waarvan er overigens één niet geheel toevallig is gekozen. De Staatssecretaris verduidelijkt dat bij verlies van één vingertopje veelal sprake zal zijn van ‘licht blijvend letsel’ en bij twee of meer vingertopjes van ‘matig blijvend letsel’.

Voorts introduceert de Staatssecretaris een differentiatie in de boeteoplegging op basis van de duur van de ziekenhuisopname. Met deze wijziging wordt een onderscheid gemaakt tussen ziekenhuisopnamen van minder dan 2 nachten, meer dan 2 maar minder dan 7 nachten en meer dan 7 nachten, waarbij de boetes respectievelijk met een factor 3, 3,5 en 4 worden vermenigvuldigd (zie art. 1 lid 10 sub c Beleidsregel). Indien zowel sprake is van blijvend letsel of een ziekenhuisopname, dan geldt dat op de boete de hoogst mogelijke vermenigvuldigingsfactor wordt toegepast. Blijkt bijvoorbeeld na herstel dat het blijvende letsel van een werknemer erg meevalt, maar verbleef de werknemer wel 9 nachten in het ziekenhuis, dan geldt dat de boete met een factor 4 wordt vermenigvuldigd.

Conclusie

Met deze aanpassing geeft de Staatssecretaris er blijk van commentaar uit de rechtspraak serieus te nemen. Aanpassing van de Beleidsregel is een goede zaak, omdat de door de Minister aangewezen ambtenaren die de boetes feitelijk opleggen in de regel niet verder kijken dan de Beleidsregel. Hoewel een uniforme toepassing van de arbeidsomstandighedenwetgeving middels een beleidsregel voor de rechtszekerheid natuurlijk goed is, bleek dat in dit geval onevenredige boetes in de hand te werken. Die scheefgroei heeft de Staatssecretaris nu verholpen.

Indien u meer wilt weten over de wijze waarop de Inspectie SZW onderzoek doet naar arbeidsongevallen, of wat uw juridische positie is in een geval waarbij u een boetebeschikking heeft ontvangen na een arbeidsongeval, neem dan contact op met mr. Joost Schunselaar of één van de medewerkers van de Business Unit Arbeidsrecht.

[1] Beleidsregel van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 juli 2019, 2019-0000103203, tot wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving in verband met het differentiëren van de hoogte van de boete bij arbeidsongevallen en de aanscherping van het sanctiebeleid met betrekking tot het niet voldoen aan de verplichtingen ten aanzien van de risico-inventarisatie en -evaluatie.

[2] ECLI:NL:RBDHA:2018:10566

[3] ECLI:NL:RBROT:2017:5176

[4] ECLI:NL:RVS:2018:2418; ECLI:NL:RVS:2018:3605.