Afwijken van beleidsregels wegens bijzondere omstandigheden: de Afdeling gaat om!

Beleidsregels zijn algemene regels omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (artikel 1:3 lid 4 Awb).

Een voorbeeld: de bevoegdheid om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen voor een met dat plan afwijkend gebruik kan worden beperkt door in een beleidsregel te bepalen dat de functie wonen niet mag worden omgezet naar detailhandel. Als vervolgens een aanvraag wordt ingediend om de woonfunctie om te zetten naar detailhandel, zal het college deze aanvraag in beginsel moeten weigeren, omdat die omzetting in strijd is met de gestelde beleidsregel. Dit vloeit voort uit artikel 4:84 Awb, dat bepaalt dat een bestuursorgaan in beginsel overeenkomstig de beleidsregel moet handelen.

Het uitgangspunt is dus dat een bestuursorgaan in normale gevallen niet van een beleidsregel afwijkt. In artikel 4:84 Awb is echter ook tot uitdrukking gebracht dat niet overeenkomstig de beleidsregel wordt gehandeld indien dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot met de beleidsregel te dienen doelen.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kon van bijzondere omstandigheden alleen sprake zijn als het ging om omstandigheden waarmee bij het opstellen van de beleidsregel geen rekening was gehouden (die niet in de beleidsregel waren verdisconteerd).

In een uitspraak van 26 oktober 2016 is de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State echter omgegaan. De afdeling overweegt het volgende:

“De Afdeling is thans – anders dan voorheen en anders dan de burgemeester betoogt – van oordeel dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.”

De nieuwe lijn van de afdeling betekent enerzijds dat er voor een belanghebbende meer ruimte ontstaat om een beroep te doen op bijzondere omstandigheden die het bestuursorgaan moeten nopen om van de beleidsregel af te wijken. Anderzijds kan het bestuursorgaan niet meer klakkeloos wijzen op een beleidsregel ter motivering van zijn besluit. Het zal tevens moeten bezien of er geen sprake is van bijzondere omstandigheden, ook al zijn het omstandigheden waarmee bij het opstellen van de desbetreffende beleidsregel al rekening is gehouden.