Bron van inzicht of verwarring?

De wetsgeschiedenis als mond van de wetgever: bron van inzicht of verwarring?

Voor niet-juristen is het misschien vreemd, maar de tekst van een wet is lang niet altijd duidelijk. En dat terwijl de wet rechtszekerheid moet bieden. Voor juristen is dit niets nieuws. In de wetsgeschiedenis – ook wel parlementaire geschiedenis genoemd – licht de regering het (dan nog) wetsvoorstel toe, beantwoordt zij vragen van de Kamers en wordt het voorstel eventueel gewijzigd, al dan niet na gerezen vragen. Bij onduidelijkheid over de wettekst kan de wetsgeschiedenis uitkomst bieden, maar in de praktijk wordt de verwarring bij het lezen daarvan meer dan eens groter. In deze post geef ik enkele voorbeelden.

De Wet Werk en Zekerheid (WWZ) heeft het arbeidsrecht op zijn kop gezet, dat zal niemand zijn ontgaan. En hoewel de wijziging slechts circa 40 artikelen in het Burgerlijk Wetboek betreft, is de ingreep groots. Ook de wetsgeschiedenis is omvangrijk: 134 publicaties, waaronder verschillende toelichtingen, nadere toelichtingen, amendementen en talloze verslagen van Q&A sessies tussen Kamerleden en de minister. Al dit papier ten spijt, duidelijkheid heeft dit lang niet altijd gegeven. En dus staat de rechtspraktijk voor tal van vragen.

Een voorbeeld hiervan is de billijke vergoeding. Dit is – meestal – een vergoeding in aanvulling op de transitievergoeding. In de wetsgeschiedenis is te lezen dat de gevolgen van het ontslag niet gecompenseerd mogen worden via de billijke vergoeding; uitsluitend de transitievergoeding zou hiervoor zijn bedoeld. Dit is best opmerkelijk, omdat de transitievergoeding op basis van een vaste formule en niet op maat wordt vastgesteld. Bovendien leidt de transitievergoeding tot aanzienlijk lagere uitkomsten dan de Kantonrechtersformule. In de wetsgeschiedenis is ook te lezen dat de rechter bij het vaststellen van de billijke vergoeding rekening kan houden met misgelopen salaris, indien een werknemer ten onrechte op staande voet is ontslagen maar een vergoeding prefereert boven een terugkeer bij zijn werkgever. Dat “misgelopen salaris” is echter een gevolg van het ontslag en is daarmee dus in strijd met wat de wetgever eerder zei. Inmiddels heeft de Hoge Raad de knoop doorgehakt en luidt de cryptische conclusie: de gevolgen worden gedekt door de transitievergoeding, maar dat betekent niet dat de gevolgen geen rol kunnen spelen bij de vaststelling van de hoogte van de billijke vergoeding (zie het artikel van kantoorgenoot mr. Angela Ruijter). Volkomen duidelijkheid geeft dit niet: het zal nog wel even duren voor volledig duidelijk is hoe de billijke vergoeding moet worden vastgesteld.

Een ander voorbeeld uit de WWZ is de rol van het bewijsrecht. Vroeger speelde het bewijsrecht in principe geen rol in ontbindingsprocedures, omdat bewijsvoering – denk aan getuigen- en deskundigenbewijs – zich slecht verhield tot de spoedeisendheid van dergelijke procedures. Inmiddels staat hoger beroep open van ontbindingszaken, zodat het argument van spoedeisendheid nu niet langer in de weg kan staan aan toepasselijkheid van het bewijsrecht. Wat zegt de wetgever hier over? Enerzijds dat de rechter in “bijzondere omstandigheden” het bewijsrecht kan toepassen, wat aangeeft dat dit niet de bedoeling is in “gewone” zaken. Aan de andere kant dat het aan de kantonrechter van dienst wordt overgelaten om dit te bepalen, wat meer ruimte lijkt te bieden. De Hoge Raad heeft in de Mediant-beschikking (zie uitspraak) geoordeeld dat het bewijsrecht in principe – een uitzondering daargelaten – gewoon van toepassing is. Uit de wetsgeschiedenis volgt dit niet. De Hoge Raad maakt recht en passeert de wetsgeschiedenis, omdat de diverse uitspraken daarin “niet met elkaar stroken”.

Tot slot een voorbeeld uit de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi), de wet die het uitzendwezen aan regels onderwerpt. Eén van die regels is het belemmeringsverbod, dat grofweg inhoudt dat een uitzendwerkgever zijn uitzendkracht niet mag belemmeren om een arbeidsovereenkomst aan te gaan met de inlener (waarop overigens wel een uitzondering mogelijk is). De vraag rees of het belemmeringsverbod ook geldt in de situatie dat de werknemer als zzp’er aan de slag gaat bij de inlener. De wettekst is op zich duidelijk: werknemer is beschermd als hij een arbeidsovereenkomst wil aangaan. De wetsgeschiedenis is ook duidelijk: er wordt uitsluitend gesproken over een arbeidsovereenkomst. Toch kwam de Hoge Raad hier tot het oordeel (zie uitspraak) dat de zzp’er in dit geval onder de werking van het belemmeringsverbod valt, omdat de Nederlandse wet gebaseerd is op een richtlijn die bescherming geeft aan de uitzendkracht die een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding wil aangaan met de inlener. De richtlijn is hier maatgevend en omdat – zo oordeelt de Hoge Raad – de regering uitsluitend heeft beoogd om de richtlijn correct te implementeren, moet “de arbeidsovereenkomst” tevens als “de arbeidsverhouding” worden gelezen. Dat is nog al een conclusie… de wettekst laat niets aan onduidelijkheid te wensen over en ook de wetsgeschiedenis wijst niet in die richting.

Wat is nu de conclusie? Dat de wetsgeschiedenis, hoe lijvig ook, vaak meer vragen oproept dan duidelijkheid geeft. Daarmee is de waarde van de wetsgeschiedenis als bron van inzicht relatief. Dat blijkt ook uit hoe de Hoge Raad hiermee omgaat: hij maakt in weerwil van de wetsgeschiedenis recht door het bewijsrecht van toepassing te verklaren en, wanneer het hem uitkomt, licht één minuscuul aspect in de wetsgeschiedenis uit om de zzp’er in kwestie extra bescherming te bieden. Daarmee is de wetsgeschiedenis toch vooral een bron van verwarring.

< Vorige

Spring naar toolbar