Verlichte denkers zoals Montesquieu (1689-1755) vonden dat burgers alleen gebonden konden zijn aan wetten, afkomstig van de wetgevende macht. Over wie dat was bestonden uiteenlopende opvattingen: een monarch, een orgaan van gegoede burgers? Er ontstaat eerst een intellectuele strijd waarin gedachten over de rechtstaat over elkaar heen tuimelen. Uiteindelijk laat ook het volk van zich horen. Zij wil zichzelf de wet opleggen. In de 19de eeuw ontstaat de idee van de representatieve democratie. Vanaf nu worden wetten opgesteld door een gekozen volksvertegenwoordiging. In 1815 wordt dit uitgangpunt onder leiding van Thorbecke in de Grondwet verankerd.
Hoe staat het anno 2011 met deze gedachte? Vandaag de dag is het niet uitsluitend de wetgever die ons de wet voorschrijft. Ook niet-vertegenwoordigende overheidsorganen vaardigen bindende regels uit. Zelfs private instellingen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde op 2 februari 2011 over de vraag of NEN-normen bindend zijn. NEN-normen zijn eisen aan de kwaliteit en veiligheid van bouwwerken. Zij worden uitgegeven door het Nederlands Normalisatie-Instituut (NNI). Het Bouwbesluit verwijst naar deze normen. Ieder bouwwerk moet aan het Bouwbesluit en dus aan de NEN-normen voldoen. Probleem: het Bouwbesluit is volgens het democratisch uitgangspunt opgesteld. NEN-normen zijn afkomstig van een private instelling.
De Grondwet bepaalt dat de bekendmaking en inwerkingtreding van voorschriften van Rijkswege bij wet worden geregeld. Volgens de Bekendmakingswet treden die voorschriften in werking nadat zij zijn bekendgemaakt in het Staatsblad of de Staatscourant. Hoewel het Bouwbesluit volgens de Bekendmakingswet is bekendgemaakt, geldt dat niet voor de NEN-normen. Op 31 december 2008 oordeelde de Rechtbank ‘s-Gravenhage daarom dat NEN-normen niet bindend zijn.
De Afdeling oordeelt anders. NEN-normen zijn geen voorschriften van Rijkswege. Op de bekendmaking en inwerkingtreding ervan is de Bekendmakingswet daarom niet van toepassing. Door verwijzing in het Bouwbesluit worden burgers echter wel aan NEN-normen gebonden. Verwijzing alleen is niet voldoende. Burgers moeten NEN-normen ook kunnen raadplegen (kenbaarheid). Dat is volgens de Afdeling het geval. Professionele partijen kunnen NEN-normen immers tegen redelijke betaling aanschaffen en burgers kunnen NEN-normen inzien in de bibliotheek van het NNI.
Reden voor Montesqiueu om zich om te draaien in zijn graf? Private partijen mogen dan wel regels opstellen, pas als de wetgever ernaar verwijst én de kenbaarheid ervan is verzekerd kunnen burgers eraan gebonden worden.
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met mr. Franc Pommer van de sectie Overheid en aanbesteding (T. 073 – 616 11 36, E. f.pommer@holla.nl).
